各類草原違法案件的變化情況和特點分析

黨的十八大以來，黨中央、國務院對生態文明建設高度重視，中央巡視、中央環保大督察、祁連山問題通報、秦嶺違建別墅問題通報，對生態環境保護的問責力度前所未有。國家草原管理部門自2014年開始，連續5年分別對43起破壞草原資源的犯罪案件進行了通報和媒體曝光，典型案件的教育警示作用明顯，進一步提升了草原執法的影響力和威懾力。

2018年是落實機構改革任務和理順草原行政管理體制的關鍵之年，各地認真貫徹落實黨中央、國務院關于生態文明建設的各項決策部署，嚴厲打擊破壞草原資源違法行為，深入開展草原普法宣傳活動，大力營造依法保護草原的社會氛圍，草原資源保護工作取得明顯成效。全年草原違法案件發案數量8199起，比上年減少5562起，減少了40.4%；對破壞草原違法行為的查處力度不斷加大，非法征收征用使用草原、非法開墾草原和非法臨時占用草原三類案件破壞草原面積比上年有所減少。五年來，草原違法案件發案數量持續下降，尤其是2018年發案數量大幅下降，為歷年來發案數量最少的一年（圖1）。

◎圖1 近五年草原違法案件數量和破壞草原面積比較

草原違法案件的立案率、結案率繼續保持在較高水平。2018年全年立案7975起，立案率達97.3%；結案7586起，結案率達95.1%，立案率、結案率繼續保持在較高水平。反映出各地草原執法人員“有案必查，違法必究”的過硬作風，同時也充分反映出各地草原管理部門在機構改革和人員轉隸期間，做到了“思想不亂、工作不斷、隊伍不散、干勁不減”。

各地認真貫徹實施《最高人民法院關于審理破壞草原資源刑事案件應用法律若干問題的解釋》（以下簡稱“草原司法解釋”），不斷加大對涉嫌草原犯罪案件的移送力度。2018年，各地草原執法部門共向公安機關移送涉嫌犯罪案件342起，比上年增加4.9%。草原司法解釋自2012年11月出臺后，各地向司法機關移送涉嫌犯罪案件數量連續兩年成倍增加，隨后三年維持在每年600起左右的高位水平，到2017年移送涉嫌犯罪案件數量開始出現大幅下降，2018年移送涉嫌犯罪案件數量又比上年呈小幅度增加，但開始趨向平穩。2012—2018年，各地向司法機關移送涉嫌犯罪案件2867起，充分表明各地深入貫徹和運用草原司法解釋，不斷加強草原行政執法與刑事司法的銜接，依法打擊破壞草原資源的違法犯罪行為，切實加強草原資源和生態環境保護，對涉嫌犯罪行為始終保持高壓打擊態勢，震懾了不法分子，效果明顯（圖2）。

◎圖2 近年移送涉嫌犯罪案件數量變化情況

一、非法開墾草原案件

變化情況：2018年，非法開墾草原案件發案數量比上年減少51起，減少了6.1%；非法開墾草原面積比上年減少2.60萬畝，減少了33.7%。五年來，非法開墾草原案件發案數量不斷下降，破壞草原面積持續減少（圖3）。

◎圖3 近五年非法開墾草原案件發案和破壞草原面積

特點分析：一是非法開墾草原案件發案數量和破壞草原面積連續五年不斷下降，說明近年來嚴厲打擊和及時查處此類案件的成效明顯，從另一個側面說明每年組織開展的草原普法宣傳活動的效果開始顯現，“破壞草原有罪”觀念開始深入人心，依法保護草原的氛圍逐步形成。二是此類案件移送司法機關的力度最大，全年查處非法開墾草原案件747起，向司法機關移送279起，占非法開墾草原案件數量的37.3%，占各類移送案件總數的81.6%。三是案件發生區域仍然比較集中，內蒙古、黑龍江、吉林、甘肅、新疆是此類案件的高發區，五省區非法開墾草原案件數量占全國同類案件的94.4%，非法開墾草原面積占全國同類案件破壞草原面積的98.6%。其中，內蒙古非法開墾草原案件數量最多，占全國的48.2%。四是非法開墾草原案件仍為破壞草原性質最嚴重的案件類型之一，僅次于非法征收征用使用草原案件，破壞草原面積占各類案件破壞草原總面積的44.6%（表1）。

表1 2018年各省區非法開墾草原案件數量及開墾破壞草原面積 起、畝

二、非法征收征用使用草原案件和非法臨時占用草原案件

變化情況：2018年，非法征收征用使用草原案件發案512起，比上年減少了59起，減少了10.3%；破壞草原面積5.79萬畝，比上年增加2.73萬畝，增加了89.2%（表2）。

表2 2018年各省區非法征收征用使用草原案件數量及破壞草原面積 起、畝

2018年，非法臨時占用草原案件發案數量178起，比上年增加20起，增加了12.7%；破壞草原面積0.38萬畝，比上年減少0.17萬畝，減少了30.9%（表3）。

表3 2018年各省區非法臨時占用草原案件數量及破壞草原面積 起

特點分析：一是對非法征收征用使用草原案件的查處力度繼續加大。2018年各地共查處非法征收征用使用草原案件510起，雖然比上年減少了7.6%，但仍是自2012年草原司法解釋頒布實施后查處該類案件數量較多的一年；向司法機關移送案件59起，比上年增加了78.8%，移送該類案件數量創下歷史新高。二是一些非法征收征用使用草原案件查處困難。非法征收征用使用草原的主體多數為企業或組織，其中不乏大型國企、央企，非法征收征用使用草原面積巨大，數千畝甚至上萬畝，多屬當地政府通過各種優惠措施招商引資進入，與地方經濟發展關聯度高，查處此類案件容易受到較大的行政阻力。三是案情多樣交織復雜，既有當地政府和有關部門行政違法違規問題，又有地類不清、一地多證等問題，還有地方出臺的土地優惠政策和地方性規定等問題，同時由于有關法律和政策不完善、行政執法與刑事司法銜接不暢等原因，造成此類案件調查取證難、移交難、追究刑責更難，成為草原執法監督的難點。四是非法征收征用使用草原成為破壞草原最為嚴重的案件類型。2018年非法征收征用使用草原案件破壞草原面積5.79萬畝，占各類案件破壞草原總面積的50.5%。五是非法臨時占用草原案件發案數量雖然比上年增加了12.7%，但破壞草原面積減幅較大，減少了30.9%。此類案件發案數量近年來總體平穩，2018年的立案率、結案率比上年分別提高了4.8個百分點和7.9個百分點，說明各地切實加大了對此類案件的查處力度，辦案質量和效率逐步提升。

三、違反禁牧休牧規定案件和違反草畜平衡規定案件

變化情況：2018年，違反禁牧休牧規定案件發案數量6216起，比上年減少4556起，減少了42.3%（表4）。

表4 2018年各省區違反禁牧休牧規定案件數量 起

2018年，違反草畜平衡規定案件發案數量344起，比上年減少了917起，減少了72.7%（表5）。

表5 2018年各省區違反草畜平衡規定案件數量 起

近五年來，違反禁牧休牧和草畜平衡規定案件發案數量的變化情況見圖4和圖5。

◎圖4 近五年違反禁牧休牧規定案件數量

◎圖5 近五年違反草畜平衡規定案件數量

特點分析：一是這兩類案件發案數量均呈現大幅度下降，其中違反草畜平衡規定案件發案數量比上年減少了近3/4。違反禁牧休牧規定案件仍居各類案件發案數量之首，占各類案件總數的75.8%。二是落實草原禁牧休牧制度成效明顯。各地草原管理機構認真落實草原禁牧休牧制度，充分發揮草原管護員隊伍的日常監督巡查作用，不斷加大對違反禁牧休牧規定行為的監管和查處力度，其中內蒙古對違反禁牧休牧規定行為的查處力度最大，違反禁牧休牧規定的行為開始得到有效遏制，在前五年該類案件發案數量穩定下降的基礎上，2018年實現大幅下降。三是違反草畜平衡規定案件發案數量首次出現大幅下降。近年來，此類案件發案數量一直呈波動性變化，草畜平衡監管任務始終繁重。各地綜合施策、多管齊下，創新監管方式方法，不斷強化草畜平衡監管，落實草畜平衡制度取得突出成效，2018年發案數量首次呈現大幅下降，降幅達72.7%。但此類案件發案具有容易反彈和波動的特點，還需要各地草原管理部門繼續加大監管力度，進一步鞏固和擴大監管成效。

四、非法采集草原野生植物案件

變化情況：2018年，非法采集草原野生植物案件發案數量59起，比上年增加1起（表6）。

表6 2018年各省區非法采集草原野生植物案件數量 起

非法采集野生植物案件發案數量在前四年年波動下降的基礎上，發案數量開始趨于平穩（圖6）。

特點分析：在草原上非法采集草原野生植物的多為外來流動人員，由于草原面積大，采挖行為存在著流動性、分散性和隱蔽性等特點，采挖人員四處流動，與草原執法人員打游擊，對此類違法行為的查處比較困難。同時，現行的草原法律法規對非法采挖草原野生植物的行為，沒有明確的刑法量刑標準，行政處罰對于該行為只能處違法所得一倍以上五倍以下的罰款，除此無任何強制手段和措施，罰款數額遠低于其違法所得，違法成本低，導致采集草原野生植物違法行為屢禁不止。但近年來，各地始終保持嚴厲打擊非法采挖草原野生植物行為的高壓態勢，采取草原、生態、公安、交通、工商、食藥監等多部門的常態化聯合執法，明確職責分工，不斷加大查處和打擊亂采濫挖草原野生植物違法行為的力度，此類違法行為開始得到有效遏制。

◎圖6 近五年非法采集草原野生植物案件數量

五、買賣或者非法流轉草原案件

變化情況：2018年，買賣或者非法流轉草原案件發案數量16起，比上年增加13起，增加了4.3倍（表7）。

表7 2018年各省區買賣或者非法流轉草原案件數量 起

近五年買賣或者非法流轉草原案件發案數量雖然較少，但呈波動性變化（圖7）。

◎圖7 近五年買賣或者非法流轉草原案件發案數量

特點分析：此類案件具有不易被發現的特點，一般只有在非法買賣或者流轉雙方發生利益糾紛的情況下才能被發現。尤其是中辦、國辦印發《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》后，各地不斷加強買賣草原和非法流轉草原行為的監管，草原承包經營權流轉管理逐步規范，買賣草原和私下交易流轉草原的違法行為已不多見，所以近年來此類案件雖然有波動性變化，但總體上呈現低發態勢。

六、違反草原防火法規案件

變化情況：2018年，違反草原防火法規案件發案數量35起，較上年減少2起（表8）。

表8 2018年各省區違反草原防火法規案件數量 起

近五年，違反草原防火法規案件數量逐年連續下降（圖8）。

◎圖8 近五年違反草原防火法規案件數量

特點分析：各地對該類案件查處力度大，立案率達100%，結案率達100%。近年來違反草原防火法規案件發案數量保持在較低水平，說明各地草原防火工作部署宣傳和預防工作到位，各級草原防火部門督導檢查工作到位，農牧民群眾遵守防火法規的意識不斷增強。