進口固廢再生利用行業的政策調整及展望

余芬芳

（泉州市固體廢物與化學品環境管理技術中心,福建 泉州 362000）

近年來，我國進口固廢的政策發生了許多重大變化，對我國再生利用行業形成了很大的沖擊。不可否認，在過去幾年，進口可用作原料的固體廢物（簡稱“進口固廢”）對我國經濟的發展起到了積極的促進作用，但是隨著環境問題的日益凸顯和我國經濟的轉型升級，從前粗放式的發展思路已不再適應當前國情，進口固廢政策的重大調整勢在必行[1-2]。

1 固廢進口的背景分析

1.1 進口固廢對我國國家產業發展重要戰略意義[9-12]

1.1.1 填補我國原材料缺口的需求

我國的人均資源較為貧乏。20世紀80年代以來，我國經濟迅速發展，對原材料的需求也不斷增大，但受開發技術、資源總量等因素的制約，原材料的缺乏成為制約我國經濟發展的重要“瓶頸”之一。進口固廢對原材料有顯著的替代作用，可填補我國原材料的缺口，對我國當時經濟的發展起到了很大的推動作用。

1.1.2 節能減排的環境需求

進口固廢加工利用與原生資源的加工利用相比，總體能耗更低、污染物排放更少，節能減排效益顯著。據測算，利用1萬t廢塑料可節約3萬t原油；利用1萬t廢紙可節約1.2萬t標準煤、100萬t水、600萬kW·h電、300kg化工原料，少排放90萬t廢水；利用1萬t廢鋼鐵可節約0.4萬t標準煤，少產生1.2萬t礦渣[9]。中國有色金屬工業協會通過分析、計算得出：生產1t再生銅相當于節約734t水、3.3t標準煤，減少二氧化硫排放0.14t，減少固體廢物排放420.5t；生產1t再生鋁相當于節約15t水、7674t標準煤，減少廢氣排放19t，減少固體廢物排放64t[10]。

1.1.3 平衡對外貿易關系的需求

研究表明我國加入WTO后，對外貿易飛快發展，取得較大的成就。但我國外貿增長模式主要是以資源環境密集型產品為主導的粗放型增長，長期的資源環境“逆差”給我國的資源環境帶來了較大的壓力。進口固廢相對于原生資源而言，由于其加工過程中能耗更小、產廢更少，對于緩解對外貿易的資源環境“逆差”發揮了重大的作用[11]。

1.2 進口固廢的優勢分析

1.2.1 進口固廢貨源穩定

發達國家垃圾分類制度完善，能夠有效回收廢塑料、廢紙等可用作原料的固體廢物。但發達國家環境保護標準高，勞動力成本高，處理這些廢塑料需要較高的成本，所以發達國家大多是廢塑料凈出口國，加上其國際分工地位，決定了發達國家對再生資源需求并不高，所以發達國家回收后的固體廢物大多出口到發展中國家，保證了我國穩定的貨源[4]。

1.2.2 進口固廢品質較好

以進口廢紙為例：一是進口廢紙以木漿為主，纖維強度高，可用于制作中高檔紙制品，而我國廢紙以草類纖維為主，纖維強度低，多用于制成低檔紙制品。二是我國目前回收體系尚不完善，廢紙多由個體回收，多摻雜其他種類廢物，回收質量較差，使用前分選提純成本高，再生利用過程中排污量增加。因此進口廢紙的市場競爭優勢更大，其他類別進口固廢也大多如此[3]。

1.2.3 進口固廢利潤高

進口固廢不僅質量優于國內收集的可用作原料固體廢物（簡稱“國廢”），價格與國廢相比也具有較大的優勢：一則國外發達國家對專門從事生活垃圾分類、固體廢物處置的單位有完善的補貼政策；二則即使加上海關報關及運輸、人工成本，進口固廢較國廢仍存在明顯的價格優勢。此外，相對于國廢，進口固廢從海關取得的海關進口增值稅專用發票可用來抵扣企業的銷項稅額，從而進一步降低了原材料成本。

2 禁止進口固廢的背景分析

2.1 我國近年進口固廢情況趨勢分析

通過對生態環境部2015-2017年公布的批文情況進行分析匯總，不難發現，我國進口固廢的企業申請量逐年劇增。

圖1為我國2015-2017年固體廢物進口情況匯總表，由圖1可以看出，2015年我國固體廢物企業申請進口量為11752萬t，2016年申請進口量為58390萬t，較2015年增長了4倍；2017年1-5月企業申請進口量為50336萬t，接近2016年整年度的申請量，故2017年6月份以后生態環境部當年沒有再發放批文。而實際核定進口量在生態環境部的壓制下，逐年遞減，可見生態環境部面臨的壓力越來越大。

圖2 2015-2017年申請量趨勢圖

圖3 2015-2017年核定進口量趨勢圖

圖2和圖3可見，2015-2017年，企業申請進口大多集中在每年的第一季度，經統計，企業每年第一季度的申請量占全年申請量的70%以上。由此不難看出，進口固廢加工利用行業亂象橫生，企業已經不再是根據生產需要申請批文，更多的是將批文當成一種有價值的商品進行儲備，倒賣批文等違法現象也隨之而來。一系列固廢進口收緊政策出臺后，2018年進口量為2072萬t，較上一年度減少53.2%，且四個季度的核準進口量基本持平。

2.2 進口固廢帶來的問題日益凸顯[3，5]

正是由于進口固廢高額利潤的驅動，進口固廢加工利用行業出現的違法現象日益增多，進口固廢帶來的問題日益突顯。

一是我國進口固廢加工利用企業規模小、地點分散，加工技術和環保處理水平較低，進口廢物加工過程中的二次污染問題非常突出。2017年6月，環境保護部開展了為期1個月的進口廢物加工利用行業環境違法行為專項行動，共檢查企業1792家，存在環境問題、需要立案處理處罰的企業高達1074家，占檢查企業總數的60%。

二是倒賣進口固廢批文、進口固廢未加利用直接轉售、未在定點設施加工利用等違法現象時有發生。進口貿易公司、進口固廢加工企業直接將進口報關后的固體廢物轉售給小企業、小作坊加工利用，而小企業、小作坊大多生產加工設施落后，沒有配置符合排放標準的廢水、廢氣等污染治理設施，或為節約成本，未正常使用廢水、廢氣等污染治理設施，加工過程中對環境污染極大。尤其是再生塑料，我國再生塑料小作坊眾多，大多沒有合法手續，加工地點隱秘，易變換加工地點，政府部門徹底取締難度大，對環保部門日常監管壓力較大。

三是非法走私廢物的案件屢禁不止。一些國內外不法分子相互勾結，利用我國海關監管的漏洞，在進口固廢時夾帶電子廢物、危險廢物、生活垃圾等禁止進口固體廢物在我國非法傾倒、處置，對我國環境造成了極大的影響。據不完全統計，洋垃圾走私進口數量達國家發放的固廢進口配額的數十倍[8]。

3 進口廢物的政策調整

隨著進口固廢帶來的環境問題日益凸顯，國家出臺了一系列固體廢物進口環境管理制度改革的政策，從根本上鏟除洋垃圾的藏身之地，對改善生態環境質量、保障人民身體健康、維護國家生態環境安全具有重要作用[1，6]。

⑴2017年7月，國務院辦公廳印發《關于禁止洋垃圾入境推進固體廢物進口管理制度改革實施方案》，進一步嚴格了固體廢物進口管理。方案明確指出2017年年底前，全面禁止進口環境危害大、群眾反映強烈的固體廢物；2019年年底前，逐步停止進口國內資源可以替代的固體廢物。

⑵2017年8月，原環境保護部等5部委聯合發布了《進口廢物管理目錄》（2017年）的公告，對現行的《禁止進口固體廢物目錄》《限制進口類可用作原料的固體廢物目錄》和《非限制進口類可用作原料的固體廢物目錄》進行了調整和修訂，將來自生活源的廢塑料、未經分揀的廢紙、廢紡織原料、釩渣等4類固體廢物，從《限制進口類可用作原料的固體廢物目錄》調整列入《禁止進口固體廢物目錄》。

⑶2017年12月，原環境保護部修訂完成《限制進口類可用作原料的固體廢物環境保護管理規定》，對進口固體廢物提出了更高的環境保護管理要求。這一些列政策法規的出臺，將會進一步規范固廢進口相關行業的發展，對于一些大型規范的再生利用企業來說是挑戰更是機遇。

⑷2018年6月，國務院公布《中共中央國務院關于全面加強生態環境保護堅決打好污染防治攻堅戰的意見》，提出“全面禁止洋垃圾入境，嚴厲打擊走私，大幅減少固體廢物進口種類和數量，力爭2020年年底前基本實現固體廢物零進口”。

4 進口固廢加工利用行業展望及建議[1-2，7]

一是建議國家加強國內上游金屬礦產原料開采、加工能力建設（金屬礦產、紡織原料、紙張纖維、石化加工等）的規劃與引導，保障發展和市場流通需要的物質基礎（資源），防范過度依賴海外市場而導致的國內市場環境大幅波動，進而影響國家經濟建設和穩定。

二是加強國內生活垃圾分類體系建設、資源再生網點建設。推行生產者延伸制度，擴大試點范圍，推廣成熟試點經驗，形成產業鏈閉環優勢效應。城市規劃建設時留有相應土地指標，解決再生資源行業賦稅過重，社會源固廢無正規發票等問題。

三是環保部門應加強企業監管，繼續打擊“散亂污”企業，取締污染嚴重的小企業、小作坊加工點，利用財稅政策、行業政策等手段多措施并舉扶持優質、規模企業做大做強。利用國家“一帶一路”政策和海上絲綢之路等政策，扶持有能力、有條件的規模企業走出去，到海外（東南亞、中亞、非洲、俄羅斯等地區）設廠，降低生產成本，從國外生產半成品后進口國內。

結合泉州實際，泉州進口固廢主要是廢紙和廢塑料。廢紙再生利用企業主要是生產牛卡紙、瓦楞紙和薄紙板，可以利用秸稈制漿新技術代替傳統造紙技術，秸稈制漿全程不產生黑液，又能減少焚燒秸稈產生的煙霧污染，利用秸稈制漿不僅可以解決企業原材料缺乏的問題，又可以減少環境污染。

受環保督察常態化、進口政策調整、廢塑料的國內需求增大、國際原油價格變化等多重因素影響，以及我國一些大型規范的廢塑料回收、加工利用企業的快速發展和國內廢塑料加工利用體系逐漸完善，廢塑料回收量持續增加，發展循環經濟產業園區將是未來廢塑料加工利用行業發展的主導方向[13]。

從泉州市的情況來看，一些規模小、生產工藝簡單的廢塑料加工利用企業轉型升級難度大，可依托福建海西再生資源產業園區，采取企業進園區的模式，共同發展循環經濟產業園；同時，一些大型的廢塑料加工利用企業也可通過引進國外先進設備，提高廢塑料的分選、加工效率，提升我國再生塑料的品質。有條件的企業也可在國外建廠，將廢塑料加工成再生顆粒再進口到國內進行加工利用；一些利用進口再生塑料生產成終端產品的綜合性企業，可用國廢生產的塑料米添加原生塑料米的方式來保證產品質量及企業的市場競爭力。此外，福建聯合石油化工有限公司聚乙烯和聚丙烯生產能力分別為90萬t/年和55萬t/年，可提供泉州及周邊塑料制品、紡織、服裝等產業的原料，可防止因國外貨源中斷或垃圾分類體系建設緩慢導致對地區產業的影響。