公眾參與在海洋油氣開發工程環評中的應用

范麗麗 張生光 鄧兵杰

（中海石油環保服務（天津）有限公司）

0 引 言

海洋油氣開發工程在施工和運營過程中不可避免地對工程所在海域的生態環境產生污染影響。為保障公眾的知情權，鼓勵公眾參與其中，并在工程后續開發建設過程中監督項目對周邊海域環境產生的污染影響，環境影響評價（以下簡稱環評）過程需開展公眾參與工作。

1 國內公眾參與的發展歷程

國內環評公眾參與工作最早開始于1991年亞行提供贈款環評培訓項目［1］，隨后在1993—2018年的25年中，國家法律、條例對公眾參與提出了具體要求。2018年7月16日，生態環境部發布《環境影響評價公眾參與辦法》（生態環境部令 第4號）［2］自2019年1月1日起施行，同時廢止2006年發布的《環境影響評價公眾參與暫行辦法》（環發2006［28號］）。其他文件中有關環評公眾參與的規定與《環境影響評價公眾參與辦法》不一致的，適用《環境影響評價公眾參與辦法》。公眾參與發展歷程見表1［1］。

2 海洋油氣開發工程公眾參與要求

2006年發布的《防治海洋工程建設項目污染損害海洋環境管理條例》規定，海洋工程環評報告書需包括公眾參與情況、圍填海工程必須舉行聽證會。自此，公眾參與成為海洋油氣開發工程環評的一項重要內容。期間，海洋油氣開發工程環評工作主要由原國家海洋局負責受理及審批，環評報告書中的公眾參與工作主要參照《環境影響評價公眾參與暫行辦法》開展。

2018年初，國務院機構改革，海洋油氣開發工程環評工作由重新組建的生態環境部負責相關受理及審批工作。同年7月，生態環境部發布《環境影響評價公眾參與辦法》，自2019年1月1日起，海洋油氣開發工程環評中的公眾參與按照《環境影響評價公眾參與辦法》施行。

根據《環境影響評價公眾參與辦法》，海洋油氣開發工程涉及的公眾參與工作，建設單位在報批生態環境主管部門之前需進行3次信息公開；生態環境主管部門自受理報告書開始至審批，需進行3次信息公開。公眾參與公示信息要求見表2［3］。

3 案例簡介

某單位位于東營市，擬進行海上油氣開發工程。該工程位于東營市北部近海海域，建設單位于2019年1月4日委托某環評單位開展環評工作。建設單位在環評報告書編制過程中開展了公眾參與工作，環評報告書編制完成后，建設單位將環評文件報批生態環境部。生態環境部收到建設單位環評報批文件后，對該項目的環評信息進行了公開。

3.1 建設單位環評信息公開

3.1.1 首次環評信息公開情況

建設單位于2019年1月7日在東營市所屬公共媒體網站上進行了第一次環評信息公開。公示內容包括：①項目名稱、建設內容等基本情況；②建設單位名稱、聯系方式；③報告書編制單位名稱；④公眾意見表的網絡鏈接；⑤提交意見表的方式和途徑。

表1 公眾參與發展歷程

表2 公眾參與公示信息要求

公示結束后，建設單位對公眾提出意見的情況進行了整理，主要包括意見的數量和形式等。

3.1.2 征求意見稿公示情況

環評報告書于2019年2月11日完成初稿，建設單位于2019年1月21日通過東營市所屬公共媒體網站、報紙進行了征求意見稿公示，同時在建設單位所在地張貼公告公示；2019年2月18日在東營市所屬報紙上進行了第2次公示，公示有效期截止到2019年2月26日。

公示結束后，建設單位對公眾提出意見的情況進行了整理，主要包括意見的數量和形式等。

3.1.3 報批前公開情況

建設單位擬于2019年3月進行環評報告書報批，因此，建設單位于2019年2月27日通過東營市所屬公共媒體網站對擬報批的環評報告書全文和公眾參與說明進行了公示。

3.1.4 其他說明

公示期間，建設單位和評價單位均沒有收到公眾對環評報告書質疑性意見，因此，沒有開展深度公眾參與工作。

3.2 生態環境主管部門環評信息公開

3.2.1 項目受理情況公示

生態環境部于2019年3月4日受理該建設項目環評文件，受理情況在生態環境部網站上予以公示，公示時間為2019年3月8日—21日（10個工作日）。公示內容包括：①項目名稱、建設地點、建設單位、環評機構及受理日期；②環評報告書全文及公眾參與說明的鏈接；③生態環境部審批大廳的聯系電話、傳真、通信地址及郵編。

3.2.2 擬審查項目情況公示

生態環境部擬對該項目進行審查，因此，在生態環境部網站上將該建設項目的環評文件基本情況予以公示，公示期為2019年3月27日—4月2日（5個工作日）。公示內容包括：①建設項目名稱、建設地點；②建設單位名稱；③環評機構名稱；④建設項目概況；⑤主要環境影響及預防或者減輕不良環境影響的對策和措施；⑥建設單位開展的公眾參與情況；⑦聯系電話及通信地址。

生態環境部在本次公示過程中，公示網站上給出了聽證權利告知：自公示起5日內申請人、利害關系人可提出聽證申請。

3.2.3 批準項目情況公示

2019年4月8日生態環境部擬對該建設項目作出審批決定，因此，在生態環境部網站上予以公告，公告期為2019年4月9日—17日（7個工作日）。公示內容主要為審批決定全文。

生態環境部在本次公示過程中，公示網站上給出了行政復議與行政訴訟權利告知：公民、法人或者其他組織認為公告的建設項目環評文件審批決定侵犯其合法權益的，可以自公告期限屆滿之日起60日內提起行政復議，也可以自公告期限屆滿之日起6個月內提起行政訴訟。

3.3 小 結

上述案例中，建設單位在環評文件報批生態環境部之前，對環評信息進行了3次公開。首次信息公開時間在委托環評機構后的第4個工作日，征求意見稿公示時間為10個工作日。生態環境部收到建設單位環評報批文件后，對項目受理、審查及批準情況分別進行了公示，公示時間分別為10，5，7個工作日。

案例中的環評公眾參與按照《環境影響評價公眾參與辦法》開展，從環評報告書開始編制至建設單位收到環評批復共開展6次信息公開。

4 環評公眾參與相關問題分析

4.1 海洋油氣開發工程環評的特性

海洋油氣開發工程主要包括建設海上平臺、海上人工島（通島路）、浮式鉆井設施和海底油氣井口設施、浮式生產儲油裝置、海底管線、陸上終端等設施，鉆完井作業、油氣開采、井流物的分離和處理，水和巖屑的回注等過程，以及其他改變海水、海岸線、灘涂、海床和地層等自然環境現狀的油氣開發工程［4］。工程施工及運營過程中對環境的影響主要為海洋環境，影響內容包括對海水水質環境、海洋生態、生物資源環境、海洋沉積物環境、海洋地形地貌與沖淤環境和海洋水文動力環境等方面。

海洋油氣開發工程一般離岸較遠，受影響的公眾分布范圍廣且分散。工程施工和運營過程中受影響的公眾主要為從事海上生產活動的人員及單位，如船員、漁民及項目周邊已經開發或規劃開發的工程項目單位。

4.2 公眾參與存在的問題

目前油氣開發工程環評公眾參與主要存在以下問題［5］：

1）征求意見的公眾范圍廣

《環境影響評價公眾參與辦法》第五條規定：建設單位應當依法聽取環境影響評價范圍內的公民、法人和其他組織的意見，鼓勵建設單位聽取環境影響評價范圍之外的公民、法人和其他組織的意見。因此，征求意見的公眾范圍主要包括評價范圍內的公民、法人和其他組織，也可含有未受擬建項目影響的對象。征求意見的公眾范圍廣。

2）公眾被動參與

目前，公眾獲取建設項目信息的渠道較少，除少數專業人士會隨時關注相關行業信息外，大部分公眾一般是在建設單位公示項目信息后，被動參與建設項目的公眾參與工作，主動性較低。

3）相關公眾中個人法律意識較薄弱

由于地域、職業、受教育水平不同，一些公眾環保意識不強，對國家的政策和規劃關注較少。普通民眾怕惹麻煩，與自己沒有關系的事情不愿做出反應，導致參加公眾參與的公眾關注的往往不是環境影響方面的事項，而是側重關注是否和自己的切身經濟利益相關問題。

5 對策與建議

針對海洋油氣開發工程環評公眾參與存在的問題，本文提出以下建議：

1）公眾的界定

海洋油氣開發工程通常離岸較遠，實際利益相關公眾可重點選擇船員、漁民和項目周邊涉海單位。實際利益相關公眾往往會從保護自身利益出發提出意見，可能是保護環境方面的，也可能是經濟方面的［6］。因此，建議將海洋環境管理部門作為意見征求對象，比起其他受影響對象，他們更能從保護環境的角度提出合理的意見。

2）調動公眾參與的主動性和積極性

在海洋油氣開發工程中，為調動公眾參與的主動性和積極性，建議在環評信息公開階段，增加此環節的趣味性，比如贈送小禮品、抽獎等，或從更高格局方面調動公眾的積極性和主動性。

3）提高公眾海洋環保意識

公眾參與的有效性有賴于公眾海洋環保意識的提高。當公眾的海洋環保意識提高后，在參與海洋油氣開發工程環評公眾參與時，會更加全面的考慮工程所帶來的環境效益、社會效益和經濟效益，將三者的利益綜合考量，從而給出更加客觀的調查意見。