政企合謀視角下的環境治理

畢睿罡 王欽云

摘要： 在原有GDP錦標賽模式下，地方政府為了追求經濟增長往往會忽略環境保護等次要目標，甚至形成政企合謀，默許當地企業的污染行為。2007年國務院發布了《國務院關于印發節能減排綜合性工作方案的通知》，正式將環保一票否決制引入官員晉升考核標準中。這一考核制度意味著，如果地方官員無法完成上級制定的節能減排任務，即使經濟發展等方面的業績再突出，都將無法晉升。這一政策變化必然會導致地方官員在環保工作上的投入發生跳躍式增加，尤其是對環保違法行為的監管。基于2004年至2015年各地環保行政處罰案件的數據，本文采用斷點回歸方法（RDD）估計得出，環保一票否決制的引入使得一個城市每年的環保行政處罰數量平均增加約30起。而在政策沖擊前后，企業的生產與排污行為并沒有發生跳躍式變化。進一步地分析發現，各地區對這一政策的反應存在巨大的異質性。借助機器學習，本文發現，在眾多變量中，官員是否受到晉升年齡限制、任期等政治因素是影響地方官員對這一政策反應最為重要的因素。

關鍵詞： GDP錦標賽; 官員考核; 一票否決制; 環境保護; 政企合謀; 斷點回歸

文獻標識碼： A ?文章編號： 1002-2848-2019（04）-0062-14

一、問題的提出

中國經濟在改革開放之后迎來了40年的高速增長，然而與此同時，環境問題卻變得日益嚴峻，尤其是大氣污染物排放量等始終居高不下。根據中國公共環境研究中心2012年的報告，在120個重點城市中，二氧化硫濃度達到一級標準的只有11個，占比9.2%，而PM10平均濃度達到一級標準的只有三亞和海口兩個城市，達到二級標準的城市也只有37個。水污染方面，近年來，中國3/4以上的湖泊富營養化嚴重，86%的城市河段水質嚴重污染[1]。隨著中國經濟的持續增長，人均收入不斷提高，公眾對于良好環境的迫切需求和不斷惡化的環境之間的矛盾變得日益尖銳。然而在當前的制度安排下，地方官員更多的是開展以GDP為第一目標的錦標賽[2-4]，即通過努力發展當地經濟獲取政治上的晉升。環境保護、民生、教育質量等其他因素雖然也是影響官員晉升的因素之一，然而由于缺乏明確的目標或難以觀測和量化，往往被放到了次要位置[5-7]。事實上，地方官員對環境問題并非無能為力。諸多研究都表明，在特定的時點或事件下，地方政府完全能夠對地方污染進行有效治理。如石慶玲等[8]的研究表明，地方政府在召開“兩會”期間，往往會通過行政命令等方式強制企業減少污染排放，從而出現“政治性藍天”。而在“政治性藍天”結束之后，又會引起企業報復性排污行為。王紅建等[9]基于非金融類上市公司的數據發現，在中央把“環境績效”納入地方官員的考核標準后，企業在環境上的投資行為呈現出明顯的政治周期。這種空氣質量的政治周期現象一定程度上反映了在當前制度安排下，官員為了追求經濟增長，很容易與地方企業形成合謀。

有不少文獻更是直接研究了政企合謀與環境污染之間的關系。龍碩等[10]的研究發現，在環境問題上，由于中央和地方政府之間存在著高度的信息不對稱，地方政府出于政治和經濟上的考慮會與地方企業形成合謀，進而放松對企業的環境規制，幫助企業擴大再生產。梁平漢等[11]則進一步探究了在不同法制環境下的政企合謀如何影響當地的環境。實證結果表明，法制環境較差的地方，地方政府和企業更容易建立“人際網”和“關系網”，進而會導致這些地區環境污染更加嚴重。當然，基于這樣的邏輯，梁平漢等[11]以及郭峰等[12]也發現了官員更替能夠一定程度上破除這種政企合謀。一個地方主要官員發生更替會產生“震懾效應”，從而導致短期內環境污染物排放下降。然而，既有文獻的問題在于，首先，對于政企合謀的測度，通常是采用當地的某些特征變量或者官員的某些特征作為政企合謀的代理變量。如龍碩等[10]選取每百萬人口中貪污、賄賂和瀆職等案件立案數作為政企合謀的代理變量，陳剛等[13]、聶輝華等[14]則認為任期以及官員是否來自當地也可以作為政企合謀的代理變量。然而，地區特征只是影響政企合謀的眾多因素之一，甚至只是微不足道的因素，因此采用這些代理變量得到的實證結果包含了太多其他因素的影響。而一個地方企業未必需要直接與主政官員如市長或市委書記直接產生聯系，只需要與監管部門工作人員等形成合謀即可，因此主政官員的個人特征也無法很好地捕捉現實中的政企合謀行為。其次，目前關于政企合謀和環境污染之間關系的研究更多的是基于相關性而缺乏嚴謹的因果識別。

鑒于既有文獻的一些不足，本文以2007年6月國務院頒布《國務院關于印發節能減排綜合性工作方案的通知》（以下簡稱《通知》）為契機，借助官員考核標準變化這一準自然實驗，通過斷點回歸設計（RDD），無偏地檢驗了官員激勵變化對其行為的影響，進而證實了政企合謀對企業環境污染行為的影響。具體來說，《通知》的頒布首次將環境保護一票否決制引入官員晉升考核機制中[15]，這一制度變化打破了政企合謀的基礎，地方官員想要獲得晉升，除了發展經濟之外，還必須嚴格執行環境保護監管工作，以確保順利完成上級制定的環保任務。在這樣的情況下，即使企業的生產行為沒有任何變化，原先的排污行為也可能受到罰款甚至停產等處罰。如果改革之后，地方污染行政處罰事件發生跳躍式增加，就可以反推，在這項改革之前，地方政府實質上默許了工業企業的違法排污行為。

進一步，由于官員考核與晉升是一個非常復雜的過程，組織部門在考核官員時會從年齡、履歷豐富程度、同僚評價等多個方面對官員進行全方位考察詳見《中共干部選拔管理條例（2014修訂版）》。因此，如果本文邏輯成立，不同特征的官員應當對官員考核標準變化的反應有所不同。為回答該問題，本文通過機器學習的方法，從一系列官員特征和地方特征中挑選對官員行為影響最大的變量。通過套索回歸（Lasso Regression）我們發現，與既有文獻和經濟理論高度一致的是，晉升年齡限制、任期以及是否接受過黨校教育是影響官員在環境監管行為上最重要的因素[13，16-19]。

與既有文獻相比，本文的優勢在于，沒有直接對政企合謀進行測度，而是從官員的行為出發，以一個地區環境污染行政處罰案件的數量作為地方政府在環保監管工作上的執法力度的代理變量，從而避免了難以測度政企合謀行為的問題;其次，本文借助官員考核標準變化這一準自然實驗，無偏估計了激勵變化對地方政府行為的影響，為政企合謀提供了新的經驗證據;最后，借助套索回歸發現任期、晉升年齡限制等因素會對官員行為產生顯著影響，這豐富了我們對于地方官員及其行為的認識。

本文后面的安排如下：第二部分對官員考核標準的相關制度背景做了介紹，并通過簡單的理論分析對官員考核標準變化與地方政府官員行為之間關系進行刻畫;第三部分介紹了本文所使用數據，并做了統計性描述;第四部分設定了計量分析的基本模型，并展示了相應的回歸分析結果;第五部分檢驗了官員特征對其行為的影響;第六部分總結全文。

二、制度背景與理論分析

（一）制度背景

作為大的制度背景，本文首先回顧中國官員考核制度變遷。官員考核制度是國家治理的基本制度之一，由于中國地方政府掌握著諸多事權和充分的自由裁量權，如何選拔地方官員對國家的經濟發展有著深刻的影響[20]。早在1979年，中組部就頒布了《中共中央組織部關于實行干部考核制度的意見》，在這一干部考核制度中第一次提出從“德、能、勤、績四個方面對干部進行考核”。尤其是對“績”的考核，主要以經濟績效為主，是干部綜合考評及選拔任用中最重要的內容。這一方面是由于經濟績效較之其他績效指標更加客觀且易于量化;另一方面，該制度的出臺也與十一屆三中全會之后，政府將工作重心轉移到經濟建設上來的大環境相一致。雖然諸如資源消耗、安全生產、基礎教育、環境保護等關注社會民生的公共服務指標也在這一考核制度中，但經濟績效指標毫無疑問，占據了絕對主導地位。

這樣的制度安排給地方官員發展本地經濟賦予了強勁的激勵，地方官員開始展開了以GDP為核心的“晉升錦標賽”[2]，這也被認為是中國經濟奇跡的重要制度因素。但隨著社會和經濟的發展，這種制度安排存在的弊端也開始凸顯，如在這樣的制度下，地方官員為了發展經濟以獲得晉升，會與企業形成默契，放松對企業的環保監管甚至默許企業排污以避免環保工作對本地經濟的負面影響。而這樣的行為導致環境問題日益嚴重。

在經濟發展初期，由于居民收入水平較低，環境污染尚不足以成為“問題”，但隨著中國經濟發展到一定階段，社會大眾的生態環保意識逐漸提高，這也從客觀上對政府的環保工作提出了更高的要求。為了應對這一新形勢，國務院于2005年12月頒發了《關于落實科學發展觀加強環境保護的決定》，首次提出將環境保護工作納入地方官員考核體系中。該文件的頒發意味著環境保護工作得到了空前的重視，但是這依舊是綱領性的文件，缺乏具體的執行措施。實際上，在之后很長的時間里，地方官員并沒有真正貫徹中央制定的環保目標。直到2007年6月，國務院頒發的《通知》首次提出，要把節能減排指標完成情況納入各地經濟社會發展綜合評價體系，作為政府領導干部綜合考核評價的重要內容，實行“一票否決制”。《通知》明確提出“十一五”期間單位國內生產總值能耗降低20%左右，主要污染物排放總量減少10%的約束性指標詳細內容見《節能減排綜合性方案》。。《通知》從制度上規定了省級人民政府每年要向國務院報告節能減排目標責任的履行情況，國務院每年向全國人民代表大會報告節能減排的進展情況，在“十一五”期末報告五年兩個指標的總體完成情況。地方各級人民政府每年也要向同級人民代表大會報告節能減排工作，自覺接受監督。至此，“環保一票否決制”正式成為地方政府官員考核制度的組成部分，從根本上改變了過去“唯GDP論成敗”的政治觀。本文以國務院頒發《通知》這一政策變化為契機，研究官員考核制度的變化如何影響官員激勵，進而對官員行為產生影響。

值得一提的是，雖然環保相關法律及政策在這些年不斷推出，如2004年發布的《能源中長期發展規劃綱要（2004—2020年）》、2005年發布的《關于做好建設節約型社會近期重點工作的通知》以及2008年環保部出臺的《關于加強重點湖泊水環境保護工作的意見》等，但這些并未對官員考核制度形成實質影響，因此并沒有從根本上改變地方政府追求經濟增長這一單一目標的競爭格局。

（二）理論分析

根據《環境行政處罰辦法》的規定，當地方政府管轄區內企業有違反環境保護法律、法規和規章的行為時，縣級以上環境保護主管部門有權對違法主體實施警告、罰款、甚至行政拘留等處罰或責令改正。對于實施處罰行為的，還需要制作行政處罰決定書。然而，在“GDP錦標賽”背景下，地方官員主要通過努力發展本地經濟來提高晉升概率，這就使地方官員有動機刺激當地企業生產、投資活動，而如果嚴格執行環保監管雖然有利于環境保護，但會增加企業生產成本，降低企業利潤，這些都不利于企業的擴大再生產。在這樣的矛盾中，企業逐利，而環境問題作為地方政府的次要任務且難以被上級完全監督，也會成為地方政府策略性忽略的因素。這樣，地方政府與企業之間就很容易形成合謀關系，即企業可以通過游說或尋租的方式，要求地方政府官員放松對其生產活動的環境規制;地方政府官員則會默許企業以破壞環境的代價擴大生產，實現本地經濟的增長。這種政企合謀一方面使企業利潤增加，獲得發展，另一方面也會使地方官員獲得晉升，甚至獲得更大的“尋租收益”。

不過，隨著《通知》的正式發布，官員考核制度發生了重大變化，地方官員的激勵也隨之改變。具體來說，在新的官員考核制度中，“環保一票否決”進入官員晉升考核標準，一旦沒有完成上級制定的環保任務將無法獲得晉升，這從根本上改變了地方政府官員的激勵，官員無法再將環保問題作為一項可以忽略的因素，而是作為必須完成的政治任務。這將會使得地方政府和企業處在對立面，進而降低了政企合謀的可能。考核制度變化后，加強環境監管力度，甚至以犧牲經濟發展為代價換取環保任務“過關”成為地方官員的頭等大事。基于此，本文提出如下假說：