組織力提升視角下城市社區社會化黨建模式及其改進路徑探討

張恩韶

摘 要：黨的十九大報告指出，“以提升組織力為重點”加強基層組織建設。但目前在行政區域剛性限制和行業差距明顯的雙重約束條件下，城市社區基層黨務工作者尚難超越對政黨組織力的經驗認知，提出值得推廣的黨建模式，真正解決基層黨組織弱化、虛化和邊緣化問題。破題的關鍵在于緊扣政黨組織力的政治內涵，把握我國城市社區黨的組織力的制度變遷和意義轉換，進一步探索提升組織力的基層黨建新模式。城市社區社會化黨建模式的改進應注重從組織化水平、運行機制等方面建立以基層黨組織為核心的扁平化的網絡治理結構，促使基層黨組織在與國家和社會的良性互動中尋求組織力的提升。

關鍵詞：基層黨組織;組織力;城市社區;社會化黨建模式;改進

中圖分類號：D267

文獻標志碼：A

文章編號：1002-7408（2019）06-0004-05

經歷改革開放以來內外環境的復雜變化，我國城市化建設總體保持快速增長勢頭，城市在吸納新增勞動力就業、改善常住居民生活水平等方面釋放出巨大紅利，但土地、戶籍等城鄉二元制度在國家層面尚未完成并軌，城市化面臨“化地不化人”等妨礙城市實現可持續發展的負外部性問題。上世紀90年代末，城市改革實行單位—街居制轉向社區制的基層管理體制，開始下沉管理重心，主要由社區承擔剝離出來的社會職能，但“命名政治”[1]邏輯下的社區“展示性治理”[2]現象，表明當下社區治理體系與治理能力的現代化仍然滯后于城市現代化的發展要求。

為此，黨和政府通過加強頂層設計，實施一系列重大戰略決策，強調發揮基層黨組織的領導核心作用，健全完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局。2017年，中共中央、國務院《關于加強和完善城鄉社區治理的意見》（以下簡稱《意見》）指出，“把加強基層黨的建設、鞏固黨的執政基礎作為貫穿社會治理和基層建設的主線，以改革創新精神探索加強基層黨的建設引領社會治理的路徑。”[3]黨的十九大報告則進一步指出，“以提升組織力為重點，突出政治功能”[4]，把基層黨組織建設成為領導基層治理的堅強戰斗堡壘。上述政策為基層黨務工作者完善社區治理體系，解決基層黨組織虛化、弱化和邊緣化等組織力不強的問題指明了方向，也為理論工作者回應城市社區治理現代化問題，從學理上探索組織力提升創新黨建模式提出現實要求。

本文在借鑒現有研究成果的基礎上，運用政治學、社會學等跨學科的研究方法，對政黨組織力的政治內涵進行理論詮釋，在此基礎上，分析城市社區基層黨組織組織力的時代變遷以及社會化黨建模式促進組織力提升的比較優勢和應用困境，進而探索構建社會化黨建模式的現實路徑，期望能有助于促進社區黨建理論的進一步完善和發展，為黨和政府解決社區黨建問題提供理論支持。

一、政黨組織力的政治內涵

黨的十九大報告提出政黨組織力問題后，引起社會各界尤其是基層黨務工作者的廣泛關注。憑借豐富的基層工作經驗，許多基層黨務工作者結合當地實際和具體工作提出了政黨組織力的建設措施。但是這些針對個別地方、行業的措施多屬于碎片化的工作經驗，難以在黨的更大執政空間范圍得到復制和推廣，社會各界迫切需要科學界定政黨組織力的一般性內涵，為黨政機關工作人員特別是基層黨務工作者強化政黨組織力建設提供理論指導。

通過查閱國內外政黨學說的相關資料發現，目前該領域的理論研究水平總體滯后于實踐的發展需求。國外學界缺少關于政黨組織力的直接論述，但早在上世紀80年代，意大利政黨研究學者安格魯·帕尼比昂科（Angelo Panebianco）即對當時的政黨研究取向進行批判，呼吁優先采用組織研究視角，將組織社會學研究復雜組織的分析工具運用到政黨研究中去[5]。帕尼比昂科的觀點對政黨組織力論題的理論建構具有重要的啟示意義。國內學界主要運用政黨適應性理論分析中國共產黨的組織調適問題[6]，但將政黨組織力作為一個專題進行研究的力度和深度有待加強，政黨組織力概念的基本內涵仍是一個懸而未決的基礎理論問題。在當前黨中央為破解基層黨組織“三化”問題而提出加快組織力建設的政治背景下，國內學界應高度關注黨的重大戰略決策問題，強化理論自覺意識，抓住時代賦予的契機推動理論的創新發展。本文嘗試基于不同國家的黨政體制，緊扣政黨的組織特性，運用國家—政黨—社會的關系框架分析政黨組織力的政治內涵。

各國的政黨組織力在內容與形式上存在體制性差別。在西方政黨政治生活中，多黨制和輪流執政意味著執政黨是一個變量，而不是一個常量。政黨的組織力主要體現在政黨作為選舉工具，能否通過社會動員贏得選民的支持，從而將黨的綱領和競選許諾轉化為法律或政策，并將黨內精英輸送到政府機構。而中國共產黨自誕生之日前起便區別于一般意義上的西方政黨，作為領導中國革命、建設與改革的使命型政黨，它在中國政治的結構中，是一個常量而不是變量。政黨的組織力主要體現為黨如何適應世情、國情和黨情的變化，踐行全心全意為人民服務的宗旨，努力化解國內主要矛盾，完成自我的改革和完善，不斷提升執政能力以實現長期執政。

社會變遷中的政黨組織力較之其他組織存在結構性差別。現代社會是高度組織化的社會，人們通過一定的組織形式完成政治、經濟、文化等方面的社會性活動。組織不僅在數量和應用的范圍方面飛速增長，而且經歷了結構上的轉變：從先前的基于血緣紐帶和私人關系的“公社”形式轉變為契約性的“合作”形式[7]。政黨從宗派中裂變出來，被視為根據原則而非派別自身利益建起來的一種特殊組織形式[8]，與政府組織、社會組織雖關系緊密但性質迥異，是聯結政府組織與社會組織的中間組織。結合對非洲國家的多黨制進程、歐洲社會民主黨的變革與調整、我國政黨組織主導的現代化模式以及其他各國發生的重大政治事件的一般性經驗認識，政黨組織力可以理解為政黨“后天獲得的組織性”[9]，是一種適應頂層政治環境和基層社會環境挑戰進行功能性調整亦或結構性調整的能力[10]。

實際上，組織力的提升攸關政黨的生存與發展。為此，政黨必須實現“外適應”與“內適應”兩種狀態的有效關聯。“外適應”，即對所處的發展環境保持較高的靈敏度和反應力，適時進行功能性或結構性調整;“內適應”，即組織能夠駕馭內部變化，均衡程序性原則的剛性與彈性以提升內聚力。在我國全面深化改革的時代背景下，中國共產黨作為各項建設事業的領導核心，在基層黨組織出現“三化”問題后，圍繞黨建工作的核心內容，適時提出組織力建設的重大命題，有利于激活黨組織的生命力，推進黨建“五位一體”總體布局，保證黨的路線、方針和政策在基層組織的貫徹落實，實現對社會的有效組織與整合，鞏固長期執政地位。

二、城市社區基層黨組織組織力的時代變遷

當前，提升組織力的政策要求通過黨的組織體系迅速得以傳達并付諸實施。作為政治話語，組織力源起于黨的早期歷史，在不同發展階段的城市時空場域發生著制度變遷和意義轉換。

新中國成立后，執政的中國共產黨在建立高度集中的計劃經濟體制的同時，在城市以黨的基層組織為核心建立起單位制為主、街居制為輔的社會管理體制。這種體制的突出特征是黨政合一的一元化領導，即黨的組織機構主要依托單位的行政性權力，統攬城市基層的經濟、政治、文化和社會等一切事務。而居委會處于次要地位，面向的工作對象主要是轄區內的老弱病殘及無業青年，其黨的支部建設處于自發狀態，缺乏有效組織，黨的組織力相對較弱。這種體制在計劃經濟時期有其適應性和必然性，有利于通過組織化力量迅速實現社會整合，動員社會力量服務于國家以重工業為中心的現代化發展戰略，但也造成政黨國家化的問題，表現在：黨政職能重疊，黨依托單位的行政權力行使管理職能，黨務干部忙于政務卻疏于黨務，社會化工作手段欠缺，對群眾工作重視不夠，不能有效反映群眾的利益訴求。在計劃經濟時期利益高度同質化的社會結構中，上述問題對社會的整體運行尚構不成重大挑戰。

隨著市場經濟體制改革的不斷深入推進，單位制主導的城市基層管理體制趨于解體，街居社區成為城市基層社會管理的承載主體，傳統單位黨建模式的缺陷逐漸暴露出來，基層黨建的“空白點”日益增多，集中體現在：一是單位黨建功能弱化問題。改制之后的單位主要承擔生產或再生產職能，社會功能和政治功能逐漸溢出。由于不再壟斷資源對單位員工無法實行嚴格的社會控制，單位黨組織的影響力下降，黨的上級組織難以通過基層單位黨組織系統貫徹施政方針。二是基層黨建覆蓋面問題。兩新組織大量出現，該類組織與黨的組織存在本質上的區別，不能簡單依靠行政建制設置基層組織的方式將其納入黨的組織體系。

面對體制改革后利益異質化、利益沖突加劇的形勢，為擺脫固化的單位黨建結構，創新黨建模式引領街居、社區建設，黨在領導方式和執政方式上主動變革，地方黨組織做了大量實踐，基層黨建形式日益多樣化。例如，貴陽市以區域化黨建引領社會管理創新，解決單位和社區黨組織在領導體制和管理體制等方面“兩張皮”的問題[11];上海探索社會組織購買黨建服務的基層黨建新模式[12]。但總體上看，地方黨組織受權力邏輯下的單位黨建模式的路徑依賴影響深遠，黨建的行政化色彩依然較為濃厚，一些基層黨組織存在弱化、虛化、邊緣化等組織力不強的問題。

當前城市社區黨的基層組織建設應放到新時代社會主義現代化建設的總體布局中去思考和實踐，要充分認識我國總體同質化社會向異質多元化社會的變化，學習貫徹黨的最新政策文件精神，緊緊抓住城市社區建設的突出矛盾和薄弱環節，在引領社會治理過程中，從強化黨的政治功能，凸顯黨的社會屬性入手，探索實施社會化黨建模式，進一步提升黨的組織力，著力解決基層黨組織弱化、虛化、邊緣化等組織力不強的問題。

三、組織力提升目標下城市社區社會化黨建模式創新與挑戰

中央《意見》要求以改革創新精神探索加強基層黨的建設引領社會治理的路徑。而黨的十九大報告則將組織力確立為基層黨的建設重點。這兩份重要文件點明了社會治理與基層黨的建設之間的有機聯系以及基層黨的建設的邏輯和路徑，為我們理解社區黨建提供了一條重要線索，引申出本文所關注的核心問題，即社會化黨建模式能否以及何以提升社區基層黨組織的組織力，進而推動基層社會的有效治理。

實質上，不同黨建模式背后隱藏的深層次問題是上層建筑對經濟基礎的適應問題。傳統單位—街居黨建模式應順應社會變革適時地向社區社會化黨建模式轉型。傳統單位—街居黨建基于權力邏輯凸顯行政化色彩，而社區社會化黨建旨在建立一個以基層黨組織為核心的社會力量廣泛參與的社會共同體，要求社區黨組織在基層社會治理過程中發揮關鍵性的紐帶作用，能夠突破中央到基層的垂直性權力的約束、滲透融入基層社會網絡，體現更多的社會性。社會化黨建模式在提升基層黨組織組織力方面具有獨特優勢。該模式下的社區黨組織與駐街單位等其他組織形成扁平化的網絡治理結構，通過共享社區資源的配置、共同參與社區公共事務的治理，建立合作共治的利益共同體，能夠實現政黨社會化與基層自治自主性的相互強化，更好地回應社區居民日益增長的美好生活需求，從而增強黨組織認同的合法性，促進社區黨組織組織力的良性生長。

然而，一個經驗性的結論是理論與現實之間往往存在差距。就城市社區基層黨建而言，模式優勢并不必然轉化為良善之治，社會化黨建模式的運行還面臨諸多挑戰。從形勢發展的需要看，當前的首要工作是梳理清楚這些困境，為探討如何發揮社會化黨建模式的優勢，提升黨的組織力創造可能條件。

問題一：社區組織的碎片化狀態有待整合。社會組織的結構與功能分化是現代國家政治發展的一般特征。隨著我國基層民主建設的推進，城市社區成員公共空間的利益訴求趨于分化，需要成立專門組織集中表達或協調差異化的利益訴求。社區黨組織、社區居委會、業主委員會、物業管理委員會是承載這些職能的重要組織，但這些組織在目前的社區治理體系中處于尚未有效整合的碎片化狀態。為理順組織間關系構建社區生活共同體，要求黨組織引導社區社會組織從碎片化向組織化轉變。

問題二：行政化建設路徑的持續影響力有待祛除。傳統單位黨建模式下的黨組織主要依賴縱向的管理權力鏈條開展工作。當社區取代單位成為城市的基礎單元，社區黨組織需要轉變自身的運行機制。但傳統單位黨建模式的影響短時間內難以消除，社區黨組織仍習慣運用行政化手段處理社會問題，與其他社會組織缺乏深層次溝通基礎上的橫向協作。社區黨組織的外部吸引力不強，其他社會組織尚未完全納入社區治理體系，無法形成社區治理的合力。社區黨組織需要發揮傳統群眾工作的政治優勢，探索運用社會化運行機制調動其他社會組織參與社區治理的積極性。

問題三：黨建活動方式、內容社會吸引力不足。城市社區黨組織采用適當的活動方式調動社會成員參與社區治理的積極性，能夠有效增強社區黨組織的向心力。當前變動的內外部環境要求城市社區黨組織調整活動內容方式，但社區黨組織受限于自身對環境的反饋調節能力，在工作中仍多沿襲以往會議傳達式的工作方法，而局部創新的活動形式出現娛樂化問題，政治功能不突出，社會動員效果不顯著。

四、城市社區社會化黨建模式的改進路徑

社會化黨建模式是對傳統黨建模式的路徑創新，目的是適應市場經濟條件下社會管理體制的變革要求，擴大黨的覆蓋面，強化黨的組織力，鞏固黨的執政地位。在改進路徑上應遵循一條基本原則，即黨的建設始終貫穿于城市社區治理的全過程，具體操作上則應針對城市社區社會化黨建面臨的突出問題和挑戰，著重突出以下三點：

第一，提升城市社區基層黨組織的社會組織化水平。伴隨社區個人意識的覺醒和社會組織的發育，城市社區面臨治理主體多元化的組織困境，不同治理主體之間難以進行結構—功能互補。社會化黨建模式要在社團革命與黨的領導之間開辟新的路徑[13]，立足社區社會組織的發展趨勢開展黨的建設，以社區黨組織為基礎，借助黨組織的政治優勢、組織優勢，發揮基層黨組織的政治社會職能，為社會組織的健康發展提供政治導向服務和基礎保障，同時積極開展社會組織黨建工作，統籌優化社會組織等在內的各類基層黨組織設置，形成覆蓋全面、功能互補的組織網絡，實現對黨務資源、政務資源和社會資源的有機整合，切實增強基層黨組織的社會組織化水平。

第二，優化城市社區黨組織運行機制。建立合理的黨組織運行機制，是城市社區縱向管理與橫向協作實施效果的保障條件。行政化與社會化兩種運行機制在效率與公平方面各有所長，適用于社區治理的不同領域，必要時可以綜合運用，實現社區治理效率與公平的協調統一。一方面健全社區黨建工作的行政協調機制，成立由社區黨組織、駐街單位黨組織等組成的社區黨建工作領導小組，強化對社區黨建工作的統籌領導，將社區黨建工作納入規范化建設體系。實行聯席會議制度，由社區黨建領導小組定期召集會議，統籌安排社區工作、研究社區問題，確保社區黨建工作組織有序。另一方面，健全完善社區黨建工作的社會化運行機制。成立社區議事會，不再包攬一切社區事務，而是積極引入社會力量參與社區問題的協商共治，在協商共治過程中，社區黨組織既能夠增強群眾工作的能力，又能夠掌握社會自我干預、自我調適的方式和方法。

第三，加強城市社區黨組織黨建項目化管理。目前，一些地方社區黨組織對內外環境變化的監督反饋機制運轉不暢，仍習慣于將社區居民視作傳統的工作對象，單純運用說教等方式方法開展黨建活動，活動內容方式的吸引力不足，對社區居民的個性化需求做不到精準發現，或缺乏程序設計導致需求難以滿足。積極引入項目管理等現代科學管理方式，發揮其需求評估科學、成本控制精細、操作管理程序標準、質量監控嚴格等優勢，能夠有效解決基層黨組織工作思路不清、創新能力不足、工作推進不力等突出問題。目前國內城市社區已經開展基于社會組織購買黨建服務的項目化管理嘗試[12]，但從項目的申報、督導到推廣等環節仍存在諸多問題，需要對各個環節進行認真的梳理，做到系統化布局、過程化控制和閉環化管理。

五、總結與討論

城市社區黨建關系黨在城市基層的執政基礎以及城市基層社會的治理前景。以增強組織力為目標創新黨建工作模式，是中國共產黨為推進基層黨建、全面深化黨的領導而提出的新思路。本文運用馬克思主義歷史唯物主義理論、借鑒政黨適應性理論來理解和分析政黨組織力的內涵，基于國家—政黨—社會框架看到政黨與其他社會組織組織力在不同語境下的聯系和區別，進而反觀我國基層社區基層黨組織組織力的時代變遷，把握內外環境變化下中國共產黨在黨建工作方面所做的結構性或功能性調整，嘗試突破傳統單位黨建模式的結構，改進城市社區提升組織力的社會化黨建模式。

從一定意義上說，使用“社會化黨建模式”理解改革開放以來市場經濟條件下的城市社區黨建的結構轉型是一個新鮮的嘗試。一方面，社會化黨建模式給我國開展城市社區黨建提供了一個嶄新的框架，能夠讓我們檢視傳統單位—街居黨建面臨的困境和不足，尋求社區治理新的理路;另一方面，源于經驗的認識是，理論構造的模式未必具有普適性。盡管社會化黨建模式本質上能夠凸顯政黨的政黨性和社會性，但在當前社會發育飛速、整體仍不夠成熟的情況下，這種模式能在何種程度上發揮出優勢尚有待實踐檢驗。

如果對城市社區社會化黨建模式的討論做進一步的延伸，筆者認為有兩個問題必須引起重視：一是社區社會化黨建承載的政治期待。加強基層組織建設是新時代全面從嚴治黨，不斷提高黨的執政能力和領導水平的重大舉措。城市社區社會化黨建通過強化黨與其他社會組織的聯動效應，能夠有效填補基層黨建的“空白點”，提升黨組織內部的凝聚力和外部的向心力。二是社區社會化黨建模式的構建。基層黨建長期以來形成的路徑依賴在強烈的政治期待下仍會發揮作用，推進城市社區社會化黨建需要揚棄傳統單位—街居黨建的工作模式，在學習借鑒一些好的經驗和做法的基礎上創新黨建模式，打造新時代社會治理格局。

這兩個問題說到底，在現實層面觸碰的依然是政黨、國家與社會的關系問題。在中國語境下，制度變遷中的政黨中心主義是引領我們思考黨建模式的邏輯起點[14]，提醒我們不能簡單地以“行政化”或“社會化”來理解基層社區的黨建工作。在社區社會化黨建實踐中，還有一系列重大問題值得研究，諸如，在強化政黨中心主義的政治前提下，從實現黨的長期執政要求看，政黨政治體制特別是黨的基層組織制度建設如何加以完善;基層黨建與社會自治的嵌合機制如何優化等等。而一個值得肯定的隱喻事實是，城市社區黨建的重心應從空間生產轉向關系生產，以組織力為重點，加強黨的基層組織建設，進一步促進政黨、國家與社會的良性互動和關系優化，這也是黨踐行新時代歷史使命的應有之義。

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【責任編輯：黎 峰】