城市基層治理中的街道改革模式

陸軍 楊浩天

摘要：街道辦事處是我國城市基層行政管理末梢，在實踐中遇到了職能過載、權責錯配、職能越位的治理困境，與此同時，在城市治理體制改革深化過程中，黨和國家對街道辦事處提出了新的改革要求。從北京、成都、南京等城市改革探索經驗出發，總結提煉出“紡錘式”、“啞鈴式”、“鋸齒式”三種改革模式，對比其特征與適用場景，提出構建城市“多維”基層治理體制的具體建議。

關鍵詞：街道辦事處改革;城市基層治理;“多維”治理體制

黨的十八屆三中全會審議通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，提出全面深化改革的指導思想、目標任務、重大原則，習近平同志鮮明地指出了制度現代化的任務是建立一套更完備、更穩定、更管用的制度體系。在這樣的背景下，城市基層治理體制改革也迫在眉睫。

一、引言

街道辦事處是中國城市基層行政管理末梢，連接著政府和社區，從最初建制至今，其性質、地位和職能都在隨著歷史的變化而不斷變化，街道辦事處職能變化反映的是城市基層治理體制的調整，即城市基層政府①、市場與民間組織等主體間關系呈現的制度化的權力安排和互動模式的變化與價值、制度、行為的外在表現形式的調整②。

長期以來，學術界關于城市基層治理體制的研究都集中在“單位制”解體后，以“街居制”為核心的治理模式應如何建立，以及“街居制”向“社區制”的轉型等結構性問題上：陳偉東認為，“單位制”解體之后，城市基層管理體制變遷的核心是轉向“社區治理模式”，他以武漢市的社區建設實驗為案例，探索了全新的城市基層社會管理體制③;陳雪蓮以“北京市魯古街道社區管理體制改革”，提出以“社區制”為制度載體探索多元合作城市基層治理體制，建議在“精簡機構，縮減人員”的基礎上，重點進行職能轉變，將政府、市場、社會的力量整合起來共同參與城市治理工作陳雪蓮：《從街居制到社區制：城市基層治理模式的轉變——以“北京市魯谷街道社區管理體制改革”為個案》，《華東經濟管理》，2009年第9期。;楊宏山梳理了改革開放以來我國城市基層管理經歷的制度變遷，認為加強和完善城市基層治理，必須要堅持政府主導，同時引入市場機制和社會力量，依靠合作治理提供社區服務，滿足居民多樣化的服務需求楊宏山：《合作治理與城市基層管理創新》，《南京社會科學》，2011年第5期。。

關于城市基層治理結構的研究更多地限于以改革中的“社區”為主要研究對象，一定程度上忽視了街道辦事處在城市基層治理中的重要地位。舒曉虎等在研究國家行政管理與社區居民自治如何銜接的過程中，就明確提出了這一問題，已有研究將注意力過多地放在建制社區上，對于城市基層實行行政管理還是社區自治在態度上模棱兩可或者水火不容舒曉虎、張婷婷、張文靜：《行政與自治銜接——對我國城市基層治理模式的探討》，《學習與實踐》，2013年第2期。。他們的研究中，將街道辦事處視為行政管理力量在基層的載體、社區視為居民自治力量在基層的載體，這一劃分與研究“管理-治理”銜接的學者的研究成果不謀而合：劉建平等提出構建一種“嵌合式治理”機制，在“強國家—強社會”的模式下，國家合理嵌入和社區自主治理相結合，實現國家和社會的互動與相互增權劉建平、楊磊：《我國城市基層治理變遷：困境與出路——構建一種“嵌合式治理”機制》，《學習與實踐》，2014年第1期。;張瑞等也提出，城市基層治理的關鍵在于如何實現行政權與自治權的有效劃分與兩種權力運行的有機銜接，應還原社區本質，實現社區分類管理，形成多元資金籌措機制，推動政府行政管理與社區自治的有機銜接張瑞、柳紅霞：《城市基層治理：矛盾、改革及其趨向——基于武漢市的實證考察》，《社會主義研究》，2010年第4期。。

當然也有學者在街道辦事處改革領域作出貢獻，尹志剛研究北京城市政府基層管理體制改革，以街道與區政府及其各專業管理部門的管理職能、權限劃分，街道內部各機構管理職能的科學界定及整合等為研究內容，希望理順街道與上級政府專業管理部門的關系，理清并整合街道內部各科室的職能，為實現社會治理之路搭建制度性平臺尹志剛：《從中國大城市基層政府管理體制改革看城市管理及社會治理（上）——以北京市街道辦事處管理體制改革為例》，《北京行政學院學報》，2006年第5期。。

綜上，城市基層治理體制一直以來是學術界研究的熱點，但是更多的研究以社區為對象，重點在于激發“社區制”下的基層自治活力，其中街道的改革實踐也被當作案例來分析“社區制”建立過程中遇到的問題與解決對策，鮮有文章直接以街道為核心，關注其職能的建構調整與城市基層治理結構的關系。基于此，本文研究中國城市基層治理結構，希望從新中國建國以來城市基層行政管理主體——街道辦事處的職能演變出發，結合十八屆三中全會以來的時代背景，剖析街道辦事處治理現狀中存在的問題，提出城市基層治理體制的改革方向。

二、城市街道辦事處的歷史

定位和新的要求（一）中國城市街道辦事處職能的歷史沿革

1954年，《城市街道辦事處組織條例》通過，正式規定街道辦事處作為市轄區或不設區的市的人民委員會的派出機關，統一其名稱、性質、任務和機構設置。作為城市基層行政組織，最初街道辦事處包含以下任務：市、區政府居民工作交辦事項;指導居民委員會工作;反映居民意見。

1958年，各城市街道辦事處合并組建人民公社組織經濟建設，這一變化影響到1962年，街道辦事處從人民公社中再度恢復時，已經開始承擔經濟建設的職能。在1966年開始的文化大革命中，“街道革命委員會”由街道辦事處改組成立，建立街道黨委，街道在事實上成為城市的基層政權組織。直到1980年，《城市街道辦事處組織條例》（1954）重新公布，街道辦事處作為市或區政府的派出機構的定位也被重新確立。

改革開放以后，城市行政管理體制改革呈現出權力下放、重心下移的特點。一方面，街道承接了實行“條條”管理的城市職能部門下放的城市管理任務，另一方面，“單位制”解體，大量原屬于單位的政治、社會、教育、保障等職能被沉淀到街道。由此，街道辦事處承擔起城市管理、社會管理、社區服務、社區建設、精神文明等多項任務。面對這一新形勢，以上海為代表的城市進行了街道管理體制改革，推動市、區兩級政府權力下放，強化街道辦事處的權限和職能，我國現行的“兩級政府（市、區），三級管理（市、區、街）”的管理體制正式形成饒常林、常健：《我國城市街道辦事處管理體制變遷與制度完善》，《中國行政管理》，2011年第2期。。

（二）“兩級政府，三級管理”體制下街道辦事處的治理困境

“兩級政府，三級管理”體制的關鍵在于即“建立起責權利統一、條塊結合、以塊為主的城市管理體制”張曉玲：《城市基層管理體制改革探討》，《學術論壇》，2011年第2期。。但是在這個過程中，街道辦事處的職責模糊、權責錯配、管理越位等，均成為“兩級政府，三級管理”體制下街道辦事處遭遇的治理困境：

第一，街道辦事處職責定位模糊，職能過載。隨著城市管理重心的不斷下移，很多原來由條條管理中的職能部門負責的任務被下放到了街區，這使得街道管理內容大大增加，特別是當前城市綜合整治和綜合執法下移的背景下，工商管理、園林綠化、交通道路等部分任務都被劃轉至街道城市管理部門，這些管理內容恰恰是每個職能部門不愿意接受和難以解決的，增加了街道管理難度，遠遠超過了其作為派出機關的職能范圍。

第二，街道辦事處權責錯配，條塊分割。作為區政府派出機構的街道辦事處，法理上不屬于一級政權，沒有稅收征管、行政執法、人事任免等權力，但實際上已經履行一級政府的管理職責，存在著嚴重的職能錯位張冬冬：《中國城市政府管理體制的結構性突破——以上海市“兩級政府、三級管理”體制作為研究對象》，《杭州師范大學學報（社會科學版）》，2015年第1期。。雖然街道辦事處的職能不斷增加，但是街道辦事處的職權并沒有隨之配套，普遍存在“權小責大”的現象。此外，在街道層面還存在較為突出的條塊矛盾，街道辦事處對于轄區內職能部門并沒有上下級管理權限，各職能部門對街道辦事處的工作也沒有法定義務進行配合，這使得街道辦事處很多管理職責無法展開。

第三，街道辦事處職能越位，社區管理缺乏活力。街道辦事處和居民委員會在法理層面是指導與被指導的關系，但是在實踐中，居委會分別對應著街道辦事處的管理職責對應設置辦公機構，一定程度上可以被視為準行政組織，街道辦事處與居委會的關系與其說是指導與被指導的關系，不如說是領導與被領導的關系。與此同時，社區居委會在承擔過多行政職能的同時卻沒有任何行政權力，不利于城市管理任務在社區的落實。

因此，職責模糊、權責錯配、管理越位，街道辦事處在現有體制下遭遇了嚴重的治理危機，已經無法滿足城市治理現代化的需求。

（三）街道辦事處在城市治理體制改革深化過程中的時代要求

國家治理現代化是國家治理制度現代化和各類主體運用制度管理社會事務的能力現代化的總和劉玉東：《國家治理體制改革中黨委、政府與社會的結構性定位——基于淮海路街道改革的經驗研究》，《陜西行政學院學報》，2018年第3期。。自十八大以來，黨和國家領導人在多個場合提出并闡述了新時期國家治理現代化應有的政策取向，在城市治理體制改革深化的背景下，黨和國家對于街道辦事處的治理定位也作了新的要求。

1.深化黨和國家機構改革對街道辦事處的要求

中國共產黨第十九屆中央委員會第三次全體會議通過《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》（以下簡稱《決定》），提出以堅持黨的全面領導、堅持以人民為中心、堅持優化協同高效、堅持全面依法治國為主的深化黨和國家機構改革的指導原則。

其中，關于各級政府治理結構和治理體系，《決定》提出應優化政府機構設置和職能配置，精干設置各級政府部門及其內設機構，科學配置權權力，簡化中間層次，推行扁平化管理，形成自上而下的高效率組織體系《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》，http：//www.xinhuanet.com/politics/2018lh/2018-03/04/c_1122485476.htm。。這也意味著，在城市治理體制改革深化過程中，管理和執法重心應該進一步下移，提高街道辦事處治理能力和治理水平。

此外《決定》還特別對基層管理體制的改革原則做出說明，提出應構建簡約高效的基層管理體制。基層政權機構設置和人力資源調配，必須面向人民群眾，不簡單照搬上級機關設置模式，整合基層審批、服務、執法等方面力量，整合相關職能設立綜合性機構，實行扁平化和網格化管理。推動治理重心下移，盡可能把資源、服務、管理放到基層，使基層有人有權有物，保證基層事情基層辦、基層權力給基層、基層事情有人辦。上級機關要優化對基層的領導方式，既允許“一對多”，由一個基層機構承接多個上級機構的任務;也允許“多對一”，由基層不同機構向同一個上級機構請示匯報。推進直接服務民生的公共事業部門改革，改進服務方式，最大限度方便群眾《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》，http：//www.xinhuanet.com/politics/2018lh/2018-03/04/c_1122485476.htm。。

深化黨和國家機構改革要求構建以激發基層治理活力為目標的城市治理體制，強調城市治理重心下移和基層能動性，變原有“上級部門”為導向的基層管理模式為“民眾需求”為導向的模式，落實到城市層面，街道辦事處作為基層政權的載體和表現，應遵循新的治理要求開展改革。

2.完善社會治理體制對于街道辦事處的要求

習近平總書記在黨的十九大報告中提出“完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法制保障的社會治理體制”《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告》，http：//www.xinhuanet.com/politics/19cpcnc/2017-10/27/c_1121867529.htm。的總體要求。

落實到解決城市管理體制問題，應重構中央到地方的縱向分權。結合當前執法權下移改革實踐，各街道辦事處應真正成為城市管理工作的行動者，強化街道辦事處履行職能的能力是各城市極為迫切的要求與任務，能夠有效解決街道辦事處職能與權力之間的錯配問題也是城市治理體制改革深化過程中的具體要求。此外，街道辦事處在城市治理過程中存在著專業化程度不夠，統籌能力差的問題，因此要加強城市管理相關職能部門對于街道辦事處工作的指導支持力度，發揮好城市的領導和指導功能，重構從城市內部縱向分權體制。

在城市逐步構建適合城市街道辦事處發揮能動性的治理結構，將城市管理工作分為決策和執行雙層，即包含市、區政府的決策指導層和包含街道、社區的執行自治層，在各個層級中，分別明確各級管理主體、職權定位、職能部門、職責業務，并整合所涉管理主體的機構調整、工作方式等基本內容。

三、當前城市治理體制改革

深化中的街道改革實踐面對亟待突破的街道辦事處面臨的治理困境、黨和國家對于街道辦事處新的時代要求和改革方向，各城市紛紛開始嘗試街道辦事處改革，北京、南京、成都三地，分別代表了不同的街道辦事處改革嘗試。

（一）北京市“吹哨報到”改革

2018年11月14日，習近平總書記主持召開中央全面深化改革委員會第五次會議，審議通過《“街鄉吹哨、部門報到”——北京市推進黨建引領基層治理體制機制創新的探索》，強調推動社會治理重心向基層下移，把基層黨組織建設成為領導基層治理的堅強戰斗堡壘。北京市以“街鄉吹哨、部門報到”改革為抓手，積極探索黨建引領基層治理體制機制創新，聚焦辦好群眾家門口事，打通抓落實“最后一公里”，形成行之有效的做法《黨建引領基層治理的新探索——北京市創新推進“街鄉吹哨、部門報到”工作紀實》，http：//www.wenming.cn/djw/djw2016sy/djw2016wkztl/wkztl2016djzzwk/201812/t20181212_4934619.shtml。。

“街鄉吹哨、部門報到”作為一種街道、鄉鎮等基層管理部門與城市各委辦局的聯合執法模式，其具體做法是：街鄉發現城市治理中的嚴重問題，只要“吹聲哨”就可以喚來各委辦局前來“會診”。通過這個機制，在城市中，街道被賦予執法“召集權”，一旦召集信號發出，各相關部門執法人員必須趕到執法現場，根據職責拿出具體執法措施北京市黨的建設研究會課題組、鄯愛紅、孔祥利：《黨建引領“街鄉吹哨 部門報道”》，《城市管理與科技》，2019年第1期。。

“吹哨報到”改革解決了長期以來的城市基層治理中的權責錯配、條塊分割的問題。改革主要包含三個方面：落實機制、基層導向、改革創新：

第一，再造基層條塊關系機制，強化街道黨工委的領導核心地位，充分發揮黨工委綜合協調職權，統籌轄區內各類城市管理力量，實現街道層面部門聯合執法，根據區委的授權，街道黨工委全面領導本地區工作和基層社會治理，發揮總攬全局、協調各方的作用北京市黨的建設研究會課題組鄯愛紅、孔祥利：《黨建引領“街鄉吹哨 部門報道”》，《城市管理與科技》，2019年第1期。。

第二，完善組織結構和基層隊伍建設，構建簡約高效的基層管理體制。“吹哨報到”工作以“下沉、賦權和增效”為基本方向，在“綜合設置街道各類機構”和“整合協管員隊伍”等專項工作方面開展探索北京市黨的建設研究會課題組鄯愛紅、孔祥利：《黨建引領“街鄉吹哨 部門報道”》，《城市管理與科技》，2019年第1期。。一方面，按照大部制、扁平化管理的思路，精簡接到內設機構，由“向上對口”到“向下對口”;另一方面，減少管理層級，推動工作力量下沉，以網格為依托整合管理員隊伍。

第三，創新基層治理結構，實現“管理”和“自治”的有效銜接。以“吹哨報到”為契機，結合“街巷長制”、“小巷管家”制，使得街區成為公共服務、社會活力激發的新載體。

第四，建立區域化黨建機制，形成黨領導基層治理的基本制度框架。各街道建立以黨（工）委為核心的區域化黨建聯席會議制度和代表社區公共意見的社區委員會北京市黨的建設研究會課題組鄯愛紅、孔祥利：《黨建引領“街鄉吹哨 部門報道”》，《城市管理與科技》，2019年第1期。，調動和組織多方力量共同參與基層社會治理。建立多元組織體系、建設多樣化平臺載體，形成了自下而上的公共議題討論機制。

北京市“吹哨報到”的街道辦事處改革是將街道作為城市基層治理的行動主體，通過“賦權”的方式解決街道職能錯配的問題。

（二）成都市“還權、賦能、歸位”改革

成都市運用城鄉統籌的思路和全域成都的理念，在錦江區和武侯區率先啟動街道職能轉變改革試點，通過“還權、賦能、歸位”改革，著力解決街道辦事處治理困境。

首先，明晰街道功能定位，解決好街道辦事處該干什么的問題。2010年，成都市全面取消街道辦事處承擔的招商引資和經濟考核指標，重點考核街道辦事處城市管理、社會穩定、社會保障等職能，推動街道辦事處職能向管理與服務轉變。

第二，增強街道便民功能，解決好街道辦事處能干什么的問題。成都市在全面完成市、區、街道、社區四級便民服務平臺建設的基礎上，按照“權責一致、依法下放、能放則放、按需下放”的原則，采取授權、委托、下移的方式，將與居民生活相關的社會保障、就業、教育等服務事項下沉到基層便民服務平臺辦理，構建群眾辦事的15分鐘公共服務圈。

第三，整合行政執法資源，解決好街道辦事處如何管理的問題。成都市按照執法重心下移、屬地管理的原則，推進跨部門、跨行業綜合執法。在區級層面設置綜合管理巡邏執法隊大隊，在街道層面，依托區級綜合執法隊，實施城市綜合治理，承接城市行政管理職能落地執行。

第四，搭建多元共治平臺，解決好街道辦事處如何服務的問題。成都市建立了成都社區公共服務與社會管理專項資金，用于城市社區自治范疇的公共服務和社會管理項目。由社區居民資助確定專項經費支出。同時，成立以市政府作為發起人的社會組織發展基金會、全面培育社會組織，街道辦事處設置社會組織指導中心，專門負責社會組織培育發展、監督管理和服務指導工作曾珂、鄧國彬：《成都探索重塑城市街道辦事處功能定位》，《中國機構改革與管理》，2016年第10期。。

成都市街道辦事處改革主要將街道定位為市、區政府行政管理與社區居民自治之間的紐帶，起到承上啟下的銜接作用。

（三）南京市撤銷淮海路街道辦事處改革

南京市2002年決定撤銷淮海路街道辦事處，此后經歷了2002-2008年以及2008年至今的兩次階段性政策調整的改革，政府主動探索從社會領域退出的體制改革，改革中涉及到對于黨委、政府、社會主體各自的組織建設和治理職能如何定位的問題，在很長時間里被上級政府以及學術界認為成功地構建了一個新型治理體系劉玉東：《國家治理體制改革中黨委、政府與社會的結構性定位——基于淮海路街道改革的經驗研究》，《陜西行政學院學報》，2018年第3期。。

撤銷街道辦事處體現的是減少管理層級，推行扁平化管理的改革取向，南京市的主要做法是“撤銷淮海路街道辦事處，成立淮海路社區行政事務管理中心，強化黨工委工作和社區自治功能”。在改革過程中，淮海路街道辦事處圍繞著重新安排黨委、政府、社會主體的組織方式和職能，進行了以下探索：

第一，按屬性轉移原屬于街道辦事處承擔的行政職能與職權。其中，一部分與居民生活息息相關的公共服務事務交由新成立的窗口型單位——淮海路行政事務受理中心承擔劉玉東：《國家治理體制改革中黨委、政府與社會的結構性定位——基于淮海路街道改革的經驗研究》，《陜西行政學院學報》，2018年第3期。，另一部分行政執法與行政管理職能，轉移給區政府的其他職能部門，原街道辦事處工作人員隨之分流。

第二，調整黨委系統內組織結構和強化黨委治理職能。原街道工委更名為淮海路地區工委，除了延續已有領導責任、把握公共治理活動的大局和方向，發揮領導核心的作用之外，還把沒能夠轉移到社會和區政府的原街道辦事處行政管理責任承接下來，避免公共治理的缺位和失序劉玉東：《國家治理體制改革中黨委、政府與社會的結構性定位——基于淮海路街道改革的經驗研究》，《陜西行政學院學報》，2018年第3期。。

第三，激發社會力量的治理參與活力。在此次改革中，淮海路街道辦事處建立了三個具有社會屬性的組織承擔原街道辦事處的公共治理職能：一是建立具有獨立法人資格的“淮海路社會工作站”，接受公共財政支持、采取社會化運行，以較低的收費為居民提供服務;二是建立民辦非企業單位“淮海路社區服務中心”，以公司化運營的方式對社會事務進行管理，開展便民活動;三是強化社區黨組織和居委會，將原先5個社區居委會合并為3個，并且賦予其自主招聘社工的權力，提高自治水平劉玉東：《國家治理體制改革中黨委、政府與社會的結構性定位——基于淮海路街道改革的經驗研究》，《陜西行政學院學報》，2018年第3期。。

南京市撤銷街道辦事處的改革嘗試，主要將街道辦事處的職能分流于區級、社區兩級，管理的歸區政府、服務的歸社區。

四、從典型案例到一般規律的

街道改革模式比較通過北京、成都、南京分別的街道改革進行特征總結，筆者發現在實踐中，以街道辦事處為改革主體，形成了三種不同的改革方向，即以街道為治理主體、以街道為“管”“治”紐帶、以街道為撤銷對象。本節就對這三種模式分別的特征進行比較分析（表1），得出其適用場景。

以北京、成都、南京為代表的三種街道辦事處改革模式，是城市應對街道辦事處治理困境的不同嘗試，代表著實踐中不同的改革取向。

首先，北京市“吹哨報到”改革代表著以街道賦權為核心的基層治理改革取向。針對街道辦事處面臨的職能超載、職權錯配的問題，直接采取街道賦權的方式，為街道配以與其當前治理職能相適應的治理權力，正是這種“缺什么補什么”的改革取向，可以起到很好的“治療病癥”的效果。

第二，成都市“還權、賦能、歸位”改革代表著以激發社區活力為核心的基層治理改革取向。同樣都有對于街道辦事處“賦能”的環節，但是成都市與北京市最大的區別是，街道辦事處職權增加的同時要有限度，即有限賦能，在“缺什么補什么”的過程中做好“需多少補多少”。賦能以街道辦事處能夠很好地銜接城市決策層與執行層、支持社區自治為限，基層治理重心落在社區治理層面。

第三，南京市“撤銷淮海路街道辦事處”改革代表著以減少政府行政管理層級為核心的基層治理改革取向。撤銷街道辦事處的改革與前述以街道“賦權賦能”為核心的改革有較大區別，其思路是既然街道辦事處出現治理困境，那么就采取類似于外科手術的方式“切除病灶”，即撤銷街道辦事處，以區級政府直接管轄各個社區，達到減少政府行政層級、推行扁平化管理、提高行政管理效率的目標。

（二）改革內容及模式

在改革內容上，三地的改革都圍繞著城市治理結構中基層治理和城市管理的關系展開，特別是區、街道、社區之間的責權利的分配，這是因為街道辦事處的治理改革，就是要調整街道辦事處的職能權責，或賦權、或減負、或削權，那么相應地就要調整與街道緊密相關的上級（區級）和下級（社區）相應的職權，這也是三地在改革實踐中的最本質區別。

首先，北京市在改革中授予街道黨（工）委及政府更多的行政職權，筆者將其總結為打造“紡錘式”治理結構。在改革中，區級政府承擔的部分職權授予街道，特別是街道可以以“吹哨”的形式統籌協調轄區內區政府職能部門，以更好地推進城市綜合治理。同時，社區在街道黨（工）委及政府的領導下，發動居民及轄區單位參與基層治理。可以說，“紡錘式”治理結構在區、街道、社區三級中將基層治理協調權集中于街道。

其次，成都市在改革明確街道權責范圍，為街道減負，筆者將其總結為打造“啞鈴式”治理結構。在改革中，將街道原承擔的經濟建設的職能“歸還”區政府，將街道原承擔的基層便民服務功能“下沉”到社區服務站，只為街道留下與區政府進行工作對接、指導社區自治的職權。與此同時，區政府承擔基層城市管理的統籌協調權，社區承擔組織社會化、市場化力量參與社區自治的職能。可以說，“啞鈴式”治理結構將街道打造為銜接區政府“管理”和社區“自治”的握把，減輕街道過載的職能。

再次，南京市撤銷街道辦事處，將原屬于街道的職權分流，筆者將其總結為打造“鋸齒式”治理結構。在改革中，區級政府承擔了原屬于街道的行政管理職能，社區承擔了原屬于街道的公共服務職能，但是，在處理不能有效分流的街道職能時，通過設立在基層、管理權在區政府的“窗口型”單位，以及接受公共財政支持的“社會型”組織。可以說，“齒式”治理結構將街道撤銷，區政府、社區直接銜接并相互滲透，城市行政管理和基層居民自治呈現出“你中有我，我中有你”的形態。

（三）改革手段、結果及其適用場景

三地不同的改革內容與改革模式，意味著需要不同的改革手段與其配套，這對城市行政資源調配能力有著不同的要求，而城市行政資源調配能力與城市規模、城市級別、城市定位等息息相關;同時，不同規模、不同級別、不同定位的城市面臨的改革取向也不同，因此不同改革模式形成的改革結果，適用于不同的城市。本節對三種模式形成的改革結果，進行適用場景分析，希望借以指導進一步的城市街道辦事處改革實踐。

在進行適用場景分析之前，要理清城市規模會如何影響城市基層治理結構的模式選擇。首先，不同規模的城市有著不同的資源控制能力，這體現在城市管理的財政支持、法律法規的制定權限以及管理人才隊伍等方面，資源控制能力會影響城市政府對社會的行政管理能力的強弱，規模較大的城市往往有著較強的資源控制能力，也會相應地有較強的政府行政管理能力。其次，不同規模的城市會面臨不同的管理復雜程度，具體體現在城市劃分的行政單元的數量及范圍、管理對象的多少以及管理責任的強弱上，管理復雜程度會影響城市治理結構的層級，一般來說，規模較大的城市面臨著復雜的城市管理狀況，需要將城市管理劃分為數量較多的縱向層級來進行管理，即采取科層制的管理模式，而規模較小的城市的管理狀況較為簡單，可以采取扁平化的管理模式。由此，不同規模的城市有著不同的基層治理需求，需要得到基層治理結構的響應（圖4）。

至此，本文的研究視角開始聚焦于城市規模與三種改革模式間具體的互動關系，試圖得到關于其適用場景的分析：

首先，“紡錘式”治理結構改革中更多地使用行政主導的手段，通過自上而下的城市行政層級之間的分權調整來實現改革目標，這要求城市有著強大的行政資源調配能力，包括執法隊伍配備、公共財政支持等。通過打造“紡錘式”治理結構，街道辦事處成為基層管理和服務的核心，街道辦事處也更適合在更廣的城市空間中發揮作用。因此，“紡錘式”治理結構適合超大城市的基層管理，一方面超大城市的資源調配能力能夠保障改革順利進行，另一方面，強大的街道辦事處治理能力可以在超大城市內部組織有效的基層治理，加強城市政府對于城市基層的管理和服務能力。

其次，“啞鈴式”治理結構改革中更多地引入社會化、市場化的手段，探索自下而上的社區自治手段，這要求社區有著良好的社會動員能力和居民組織能力，城市政府則對社區進行相應的財政支持、制度保障等，而銜接城市政府與社區之間的紐帶就是街道辦事處。可以說，“啞鈴式”治理結構能否推行就取決于社區自治是否具有活力，無論是大中小城市，只要城市政府政策支持、積極探索，完全能夠探索出激發社區自治活力的方式，因此“啞鈴式”治理結構也適用于大中小城市的治理改革。當然，實踐中也可以將“啞鈴式”治理結構中的激發社區活力的政策辦法，與其他治理結構改革進行組合，以輔助其更好地實現改革目標。

再次，“鋸齒式”治理結構改革同時運用行政、社會的手段，將街道辦事處的職能進行“管治二分”，分別將其賦予區級、社區，這直接增加了區政府和社區的職能任務。而在改革之后，區政府直接與社區進行對接，在管理上，如果區政府管轄的社區數量過多、事務過細，那么對于區政府的行政效率會有較大的影響，同時社區由原來的幾個小社區合成大社區，也增加了其組織居民自治的難度，因此“鋸齒式”治理結構適合小城市，在較小的范圍內推行，既可以實現減少行政層級、提高行政效率的效果，又可以很好地控制區政府和社區增加的工作量。

通過對于實踐中的三種改革模式的對比，筆者得出了不同模式的改革手段、結果以及適用場景，具體在城市中選用哪種模式進行改革，需根據不同城市的管理特征來進行分析選擇。

城市基層治理體制通過對北京、成都、南京三地改革中采用的“紡錘式”、“啞鈴式”、“鋸齒式”改革進行分析，本文發現單一種模式并不能解決城市街道辦事處的治理困境，應該綜合三種模式各自的優點：推廣北京“吹哨報到”改革經驗，賦予街道辦事處更多的職權以與其職能相匹配，同時借鑒成都改革經驗，通過市場化、社會化的方式激發社區活力，以輔助街道更好地完成社會服務的職能。此外，還需借鑒南京改革經驗，通過簡化街道辦事處的辦事流程，引入“窗口型”單位等，輔助街道更好地完成公共管理職能。本文在總結三種模式的基礎上，取其精髓，將其整合為一種可以有效解決街道辦事處治理困境的城市基層治理體制，具體做法是：

首先，“強化”街道辦事處的責權利，將其向著城市一級政府打造，但因現有街道辦事處轄區范圍較小，可在條件允許的情況下，對街道轄區進行整合。其次，城市管理體制圍繞街道進行相應調整，區級政府應進一步推進城市管理權力下放，與市級政府一起為街道提供業務指導和政策決策，但是經濟建設職能應收歸區政府，以減輕街道辦事處的職能負擔。再次，社區治理體制也應進一步創新，提升基層自治能力。由此，在城市基層構建起以街道為核心的“多維”治理體制。

（一）調整區級職能，構建城市基層治理指導維

在以街道為核心的新城市治理體制中，區政府主要承擔經濟建設職能，將區政府的城市管理工作的統籌協調職能授權于街道，配合好市級政府決策職能，構建以市級政府為核心、區級政府為輔助的基層治理指導維。

在城市管理領域，按照“強市弱區”模式調整職能部門相關職責，劃定權責邊界。其中，市政府負責：處理地方與中央一級與兄弟省市的關系;加強綜合協調、統籌協調和分類指導職責，協調區縣關系，統籌協調各部門各下轄地方政府管理活動，對城市活動制定統一的規劃方案，并且對下級政府業務部門進行業務指導。其行為方式以行政立法、制定公共政策和戰略規劃、協調監督為主。區政府作為市級政府和街道之間的鏈接紐帶，負責上傳下達、執行決策、規劃實施監督等，具體而言，落實市級政府規劃、審批建設項目、派出工作人員進駐街道、進行各街道之間協調聯動等。

城市指導維與城市執行維的關系是指導與被指導的，也可以說是服務與被服務的，因此，應賦予街道對市、區工作的考核評價權，市、區政府各職能部門派專職工作人員進駐街道辦事處提供業務指導與工作支持，并定期由街道辦事處對其工作進行反饋評價，與市、區政府職能部門績效掛鉤。

（二）整合城市街道，構建城市基層治理執行維

城市基層治理工作的核心為街道辦事處，以此為核心構建基層治理執行維。

首先，有條件的地區可以按照土地功能分區的原則，對街道辦事處進行整合。《城市用地分類與標準》對土地類型的分類標準做了明確的劃分，以土地利用性質為依據，將城市土地劃分為居住區、商業區、生產區、人文綠化區、公共設施區等功能區，并對不同功能區的特點、管理目標、管理工具和手段進行歸納總結，以此作為管理的出發點。土地功能分區原則落位到街道，賦予每個街道不同管理屬性，考慮街道的功能定位和行政邊界，將相鄰的多個街道按照功能相近或互補的原則整合為城市“最優管理區”，以此為城市基層管理單位。

街道作為基層治理的核心，是城市管理的具體實施主體，承接城市管理改革中下移的執法權，在轄區內實行綜合治理與綜合執法。具體而言，強化街道黨（工）的領導、統籌轄區工作，促進社會共治、維護安全穩定，協調城市管理、營造良好環境，組織公共服務、指導社區建設（張萬生，2014）張萬生：《加強街道社區服務型黨組織建設》，《求知》，2014年第1期。。按照責權利統一的原則，從區政府獲得街道辦事處應有的人權、財權，保證街道在開展城市管理各項工作時有足夠的人力與財力支撐，真正實現屬地管理。

構建城市基層“多維”治理體制的精髓正在于城市管理的行動執行權下沉至街道，并以街道為單位實行綜合治理。具體而言：

第一，搭建街道城市綜合治理工作小組，明確領導核心。由街道辦事處黨委副書記擔任組長，城管監察辦公室主任任副組長，成員包括城建辦、綜治辦、派出所、執法中隊、各社區以及物業管理公司負責人。該小組作為街道城市管理工作的領導核心，統一負責街道內城管資源和執法力量。

第二，整合城市管理職能。在屬地黨委的領導下，在“大部制”機構調整背景下，將行政執法、保潔綠化、市政管養、衛生監督、工商管理、道路交通管理、物業管理等涉及街道管理的全部或部分職能納入工作小組，由城管監察辦公室負責統一指揮和執法。

第三，整合城市管理資源。首先，將分散在各個職能系統內的管理資源統一整合進入工作小組，如城管執法局、工商、衛生、環保、民政等管理資源;其次，將分散在各單位的監控資源統一整合，按照網格化無縫漏的要求進行完善不缺，加強城市管理現代化的手段運用;最后，將街道城管、總之、城建、環衛、之大中隊、社區保安力量等進行整合，創建路面綜合管理中隊，負責城市管理工作。

（三）激活城市社區，構建城市基層治理自治維

在以街道為核心的城市基層治理體制中，社區作為居民自我管理、自我教育、自我服務的單位，是城市最基本的管理單元，應以激發基層自治活力為核心，合理界定行政管理事務和社區的自治事務，明確不同事務的權力主體，在此基礎上，構建基層治理自治維：

街道辦事處可以在社區建立“社會化”運作的城市工作管理服務工作站，將社區治安、養綠護綠、環衛保潔等社會綜合管理職能與資源一起下沉到社區，在社區干部兼任城管專職人員的同時，探索建立社區城市管理協助制度;搭建公眾參與平臺，分階段、分步驟地拓展參與渠道、擴大參與領域，探索推行開放式決策模式，以社區為單位選擇社區居民代表、社區組織代表等，和政府直接對話，共商對策;社會組織通過必要的內部機制建設和專業人才培養以及外部制度與資金支持，提高自身專業化程度，打造優秀的社工隊伍，通過政府購買服務等方式，提供公共服務，并建立社區基金、社區社會企業等新型社會組織形式，更好地參與社區管理與公共服務提供。

城市執行維和城市自治維的關系是指導與被指導的，也是服務與被服務的。街道社區工作黨工委和社區基層黨支部以“1+N”的形式幫扶社區成長，推進居民自治，發揮黨員先鋒模范帶頭作用;街道駐區部門負責對社區管理進行財政補貼，實行專款專用，社區基本公共物品和公共服務的提供所需經費由財政支出并列入每年的財政預算;街道監督社區自治工作，并定期召開聯席會議總結和指導社區工作情況。

六、結束語

街道辦事處是我國基層城市管理末梢，從其設置早期開始就是為了加強城市管理工作，但是隨著歷史的沿革、時間的演進，街道辦事處遇到了職責模糊、權責錯配、管理越位等問題，已經無法滿足治理體制改革深化過程中黨和國家對其新的時代需求。

因此，各個城市紛紛進行以街道辦事處為核心的基層治理體制改革嘗試，以北京市、成都市、南京市為代表，分別在改革中以街道辦事處為基層治理主體、管治銜接紐帶、撤銷對象。筆者對其改革實踐進行一般性規律總結，歸納出“紡錘式”、“啞鈴式”、“鋸齒式”三種街道辦事處改革模式，并且依據其改革手段、改革結果分析其適用場景。

最后，提出構建街道核心的多維城市基層治理體制為推進街道辦事處改革的具體路徑，綜合北京、成都、南京的改革經驗，分別構建了城市基層治理指導維、執行維、自治維，希望以此來指導城市街道辦事處改革實踐。

（責任編輯：徐東濤）