PPP項目專項資金歸屬及使用問題解析

文/程鵬 余曉丹

一、我國現行PPP項目專項資金體系

專項資金，是指國家或有關部門或上級部門下撥行政事業單位具有專門用途或特殊用途的資金。該資金具有單獨核算、專款專用的特征，挪用、不用或超額使用均是不被允許的行為[1]。自2014年以來，隨國家政策引導與市場的主動選擇，大量的PPP項目已在市政公用工程、教育、醫療、環保等多個領域落地，中央及各級政府也相繼發文，針對不同領域、不同類型的PPP項目設置與各環節工作相對應的專項資金，如債券資金，中央、省、市各類專項補助資金，以獎代補資金等等。各類專項資金的設置既體現了國家與地方以PPP模式化解政府債務危機、促進基礎設施與公共服務建設的政策導向，也切切實實為PPP模式的推進與運用注入動力。

（一）縱向專項資金體系

在中央層面，我國PPP模式的兩大推動主體分別為財政部與國家發展改革委（以下簡稱發改委）。2014年，財政部金融司在《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》（財金〔2014〕76號）中針對示范項目，提出積極研究利用現有專項轉移支付資金渠道，對示范項目提供資本投入支持，因地制宜地給予示范項目前期費用補貼、資本補助等多種形式的資金支持。2015年12月，財政部公布《關于實施政府和社會資本合作項目以獎代補政策的通知》（財金〔2015〕158號），對中央財政PPP示范項目中的新建項目，按照項目投資規模給予一定獎勵。其中，化解地方政府存量債務規模的存量項目，給予2%獎勵。而2015年國家發改委出臺了《政府和社會資本合作項目前期工作專項補助資金管理暫行辦法》（發改辦投資〔2015〕2860號），對各地開展的PPP項目開展前期工作補助。

因此，在國家層面，更注重以補貼前期費用、資本補助等方式減輕地方政府在實施PPP項目時的財政壓力，提高地方主觀能動性。需要注意的是，這部分資金一般不計入項目建設運營階段，只用于項目前期工作[1]。

在地方層面，各地政府也積極開展PPP模式補貼。其中，省級政府加大對省級重點項目和示范項目的補貼[2]。以安徽省為例，安徽省人民政府辦公廳2017年9月發布《安徽省支持政府和社會資本合作（PPP）若干政策 》（皖政辦〔2017〕71號），提出統籌利用中央預算內投資、省統籌PPP項目前期工作專項經費和PPP獎補資金等各類專項資金，按規定通過資本金注入、投資補助、基金注資、擔保補貼、貸款貼息等多種方式，加大對列入國家或省級項目庫的PPP項目支持力度。截至2017年底，積極爭取中央財政PPP以獎代補資金1.34億元，連續2年下發省級PPP獎補資金共1億元。此外，山東、陜西、江蘇、江西等多地也在中央PPP專項資金框架下，積極發文開展PPP項目專項資金補貼工作。

（二）橫向專項資金體系

在各級政府主導的縱向PPP專項資金體系之外，各級政府針對各領域發布的具有特定適用范圍的PPP專項資金政策也是我國現行PPP專項資金體系的重要組成部分。如在水污染治理領域，《關于推進水污染防治領域政府和社會資本合作的實施意見》（財建〔2015〕90號）指出，地方各級財政部門要統籌運用水污染防治專項等相關資金，水污染防治PPP項目有關財政資金納入中期財政規劃管理。綜合采用財政獎勵、投資補助、融資費用補貼、政府付費等方式，支持水污染防治領域PPP項目實施落實。在交通建設領域，《收費公路政府和社會資本合作操作指南》（交辦財審〔2017〕173號）提出對符合公路交通發展規劃和車輛購置稅支持政策的項目，可按照交通運輸重點項目資金申請和審核規定，申請車輛購置稅資金支持。可以采取建設期投資補助、資本金注入、運營補貼、貸款貼息等一種或多種方式對收費公路PPP項目給予支持，其中建設期投資補助、運營補貼和貸款貼息等作為可行性缺口補助，不作為項目資本金。在市政公用工程領域，《關于印發<城市管網專項資金管理暫行辦法>的通知》（財建〔2015〕201號）則指出，通過中央財政預算安排，支持城市管網建設、城市地下空間集約利用、城市排水防澇及水生態修復等城市生態空間建設。

以上資金均需遵照專項資金專款專用的規定，不論是政府方，還是社會資本，均不得隨意改變用途。

二、PPP專項資金歸屬與使用范圍

（一）PPP專項資金歸屬

PPP項目主體涉及實施機構（政府方）與項目公司（社會資本）兩方，申報專項資金均以具體項目為載體，相關機構下撥專項資金也是為定向補貼該項目的建設與運營。但是，專項資金歸屬項目公司權益，還是歸屬政府方權益，在實踐中尚有爭議。

2017年2月，最高人民法院作出的《民事判決書》（〔2016〕最高法民再234號）為專項資金的歸屬提供了司法指引。2005年，項目公司京環公司與荊門市環境保護局簽訂《特許經營權合同》，約定將特定區域醫療廢物的處置經營權授予京環公司，其中，合同9.1.3條款約定“本項目爭取到的無償國債資金或中央、省其他專項補助資金，其權益屬于荊門市政府所有，由荊門市政府按照國家有關規定委派一家國有企業作為國債出資人。各專項資金（含國債資金）的使用，嚴格按照國家有關規定執行。”之后，經荊門市發改委上報湖北省發改委批復后，453萬元由荊門市財政局撥付到京環公司。但是，就該筆專項資金的性質與權益歸屬，項目公司股東荊門實業公司（政府方出資代表）與另一股東中節能資產經營有限公司（社會資本方）發生爭議，社會資本方認為該筆專項資金為上級政府對項目的無償補助，歸屬項目公司權益，但是政府方則認為應當歸屬政府方權益，用于資本金出資或政府方資金支出。最高法的再審判決判定：《特許經營合同》9.1.3條款系雙方當事人真實意思表示，內容并不違反法律法規的強制性規定，應當認定有效，上述專項資金權益歸屬政府方，不是無償補助給項目公司或該項目[3]。

就本文某交通路網工程建設PPP項目中S001道路建設工程與S002道路建設工程兩子項目所獲得的省級補助資金與債券資金歸屬，咨詢機構及相關部門從法定與約定兩個層面進行了分析。在法定層面，兩子項目所獲省級補助資金為國省干線補助資金，根據省政府《關于加快交通運輸基礎設施建設的意見》，國省干線公路采取“省市縣共建”模式，市縣政府為建設責任主體，省級相關部門則負責按照該意見定額安排補助資金；此外，兩子項目為“2018年第二批安徽省政府專項債券”募投項目之一，所獲債券資金為對應到此兩項目的專項資金，具有專款專用的性質。在約定層面，本項目招標文件寫明“按照《“十三五”國省干線公路建設項目中央車購稅和省級資金補助標準》獲得的國省道干線補助資金歸政府所有，由政府方自行分配和使用”；而在項目合同中，甲方與乙方進一步約定“如未來甲方利用本項目申請專項資金或基金等的，乙方應提供協助；獲得專項資金或基金歸政府方所有。”因此，本項目所獲專項資金歸政府權益，由政府方用于本項目的支出責任。

（二）PPP專項資金的使用范圍

根據上文對PPP專項資金體系的梳理來看，中央和省級財政為加快項目啟動，專項資金重點用于補貼項目的前期工作和項目融資階段，如前期費用補貼、資本補助、貸款貼息等等。從執行項目的市縣級政府來看，在注重建設期的專項補貼之外，也關注運營階段的補貼運用和支持，以減輕政府財政支出壓力。

在本文某交通路網工程建設PPP項目合同中，甲乙雙方約定“建設期內，專項資金優先用于本項目投資，除資本金投資外，相應抵扣可用性服務費付費基數中工程費用，并抵扣對應建設期利息。在運營期內，專項資金優先用于支付本項目政府付費。”因此，在預期建設期和運營期均可獲得專項資金的前提下，政府方對專項資金的使用進行了較為全面的考慮和安排。

三、如何規范專項資金的撥付與使用

（一）統籌法定與約定兩個層面

當前就PPP項目，我國在縱向與橫向兩個層面均具有較為完備的專項資金補助體系，而具體到項目上，結合項目的不同特征與項目所在地的實際情況，PPP合同相關主體在簽訂合同時，在專項資金的獲取、歸屬與使用上需統籌法定與約定兩個層面，做到既不違反政策法規的強制性要求，也符合項目的實際情況。

就本文某交通路網工程建設PPP項目而言，兩子項目所獲補助資金，一是根據本項目類型所獲國省干線補助資金，二是省級債券專項安排資金，相關政策性文件對其使用具有明確規定，如《安徽省財政廳關于加強專項債券發行和資金使用管理的通知》規定：“主管部門要加快專項債券對應項目資金支出進度，迅速安排使用，形成實物工作量”，因此相關機構不得拖延該筆債券資金的使用，“加快使用、形成實物工作量”是基本要求，而在使用方式及范圍上，甲乙雙方也根據招標文件及項目合同的約定，簽訂了補充協議，就專項資金的撥付時間、額度、流程進行了補充約定。

（二）謹慎考慮專項資金作為資本金出資

PPP專項資金的種類較多，包括無償國債資金、中央預算內投資補助、中央、省其他專項補助資金等等。不同類型專項資金能否作為資本金出資的要求也因此不盡相同。

以上文所述項目公司京環公司所獲專項資金為例，最高法認為該專項資金為中央預算內投資補助，根據《中央預算內固定資產投資補助金財政財務管理暫行辦法》（財建〔2005〕355號）及《中央預算內固定資產投資貼息資金財政財務管理暫行辦法》（財建〔2005〕354號），中央預算內投資補助應作為資本金管理，因此該筆專項資金可視為政府方對京環公司的資本金出資。

但是，在本文某交通路網工程建設PPP項目合同中，項目合同約定專項資金不作為資本金出資。根據《國務院關于固定資產投資項目試行資本金制度的通知》（國發〔1996〕35號）以及《國務院關于調整和完善固定資產投資項目資本金制度的通知》（國發〔2015〕51號），對各種經營性投資項目，投資項目必須首先落實資本金才能進行建設。此外，本項目所獲專項資金，部分為債券資金，根據目前嚴控地方政府債務風險的政策導向，債券資金并不適宜作為資本金出資。

關于可作為資本金出資的貨幣資金來源，可參照《國務院關于固定資產投資項目試行資本金制度的通知》（國發〔1996〕35號）以及《國務院關于調整和完善固定資產投資項目資本金制度的通知》（國發〔2015〕51號）的相關規定。

（三）關注撥付流程的合法合規性

目前，相關政策性文件對專項資金使用的原則性要求是“專款專用，不得挪用”，在具體撥付流程上則暫無統一的規范性要求。因此，相關地方與部門在執行撥付流程時，需格外關注撥付的合法合規性。

一般而言，PPP項目合同當事人會在項目合同中就政府付費流程做出約定，因此，在專項資金的撥付上，政府方可參照已有政府付費流程的約定，根據項目的實際情況，在補充協議中對專項資金的撥付流程做出約定。以本文某交通路網工程建設PPP項目為例，甲乙雙方參照項目合同，在補充協議中約定“由乙方根據支付方式提供相關材料，經甲方和縣財政、審計等部門進行審核，報政府同意后，由財政部門支付。”

總的來說，為確保撥付流程的合法合規性，項目合同雙方需在遵守原合同所約定的政府付費程序、以及相關法律法規、其他規范性文件的規定的同時，有效執行項目所在地及上級政府的行政事務處置辦法與程序，妥善辦理項目所涉專項資金的撥付與使用事宜。