鄉村振興視角下的集體建設用地入市思考

劉偉凱

（廣州市城市規劃勘測設計研究院，廣東 廣州 510000）

改革開放40年來，我國工業化與城鎮化的快速發展與城鄉二元結構的發展，使得鄉村地區的人地關系發生了巨大的變化。一方面農村勞動力與人才大量外流，據2018年國民經濟和社會發展統計公報顯示，2018全國外出農民工數量達到1.73億人。另一方面，“農村空心化”“農業邊緣化”和“農民老齡化”的農村三化問題日益突出，大量廢棄、閑置的農村建設用地持續增加，根據中科院《中國鄉村發展研究報告一農村空心化及其整治策略》，全國空心村綜合整治增地潛力可達1.14億畝。如何破解城鄉之間發展的不平衡、扭轉資源要素由鄉村向城市單一流動局面是當前中國全面建成小康社會的關鍵所在。

中共“十九大”在深刻認識新時代“三農”發展新階段新任務的基礎上為解決當前農村發展的問題，提出了鄉村振興戰略。鄉村振興的內涵在于為應對鄉村內部要素的流失與衰退，通過經濟、政治及文化建設等手段激發內部動力和吸納外部資源來重新組合、優化配置和高效利用鄉村人口、土地和產業等發展要素。“人口—土地—產業”的內在耦合助推“資源—資本—資產”的集成是培育發展動能、增強鄉村活力、解決“三農”問題的重點[1]。

盤活現狀農村大量的存量用地、促進集體建設用地流轉與入市，對于維護農民土地權益、保障農民公平分享土地增值收益、促進土地資源節約集約利用具有重要的意義。本文以長沙縣潯龍河生態藝術小鎮為例，從土地的要素的角度出發，著重探討集體經營性建設用地入市對鄉村振興所起的作用。

1 鄉村振興與集體土地入市的關系

新時代鄉村振興其通過激活鄉村人口、土地、產業等要素活力，破解當前鄉村發展面臨的主要問題，推動鄉村的轉型發展，促進城鄉融合。其核心在于構建鄉村地區“人—地—產”的有機耦合。人口是鄉村振興的發展主體，通過開發利用農村地區的資源、創立企業等生產經營活動為鄉村地區創造經濟、社會及生態價值；土地資源是鄉村振興的基礎與關鍵性要素，是鄉村地區“生產、生活、生態”的承載主體；產業是通過利用土地資源和吸納人口就業將鄉村人口與土地有機結合，產業是鄉村振興的動力，產業結構是否適合當地的發展直接影響到鄉村振興的成效。實施鄉村振興戰略，要加強對“人—地—產”等要素的供給，推動城鄉要素自由流動與平等交換，“人口—土地—產業”的內在耦合助推“資源—資本—資產”的集成是培育發展動能、增強鄉村活力、解決“三農”問題的重點。

土地問題是實施鄉村振興戰略的重要載體，也是影響鄉村振興戰略成敗的關鍵問題[2]。實施鄉村振興戰略，必須加快破解“農村建設用地自己用不了、用不好”的困局[3]。多年以來，以家庭聯產承包制為主體的生產方式，農村土地資源被劃分為以農村個體戶為基本單元，不可避免地就會產生土地資源的零碎化問題。隨著大量農村勞動力向城市遷移，農村地區農用地荒廢、宅基地空置等問題嚴重，產生了大量的“空心村”。如何有效整合這些荒廢的土地資源，提高土地的使用效率是解決農村當前問題的關鍵。

要更好地盤活農村的土地資源，關鍵是深化農村土地制度改革，建立健全土地要素城鄉平等交換機制，加快釋放農村土地制度改革的紅利。通過制度改革的創新，對農村土地資源采用土地整備與土地流轉的方式，將低效、閑置的土地進行整合并引入社會資本，實現城市資本與農村閑散、空置土地資源的良性互動，開辟城鄉間資本、資源流動的新途徑和新渠道。農村農用地、宅基地及經營性建設用地是農村地區重要的三大土地資源，特別是宅基地與經營性建設用地，是激活農村地區活力的重要組成部分，我國在集體建設用地入市方面也在不斷地進行制度創新。

2 集體建設用地入市政策演變

改革開放以來，我國集體建設用地政策制度的演變，經歷了相對寬松的集體建設用地政策、嚴格管制的集體建設用地政策、集體建設用地探索試點三個階段[4]。2004年，國家明確提出集體建設用地使用權可以流轉，2005年《廣東省集體建設用地使用權管理辦法》明確規定，集體建設用地使用權流轉方式與國有土地相同，可出讓、出租、轉讓、轉租和抵押。2008年黨的“十七大”會議上，《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》中探索性地提出“逐步建立城鄉統一的建設用地市場”。2014年中央一號文件《關于全面深化農村改革加快推進農業現代化的若干意見》正式提出 “入市”[5]，2015年出臺《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，并選取了北京大興區等三十三個試點縣 （市、區） 啟動試點工作，長沙市是其中的試點地區之一。2017年11月，中央將宅基地制度改革試點擴大到全部試點地區。

3 潯龍河集體建設用地入市的實踐

潯龍河生態藝術小鎮位于湖南省長沙縣果園鎮雙河村，過去因交通不便、信息閉塞、農業基礎設施薄弱等原因，雙河村村民只能依靠外出打工解決溫飽問題，農村“空心化”、農業邊緣化、農民貧困化等現象突出，2009年之前還是“省級貧困村”。隨著黃興大道北延線等交通干道的建設，改善了雙河村的地理區位，到長沙市中心僅需半小時車程，成為大城市的近郊村。村集體緊抓住這一發展機遇，積極探索如何吸引資本的流入，盤活現有土地資源，以帶動本地村民就業與提高收入，實現政府、企業、與村集體的共贏 （見圖1）。其中土地創新改革是潯龍河實現鄉村振興的關鍵所在。

圖1 潯龍河合作開發模式

3.1 摸清家底，開展土地權屬定界

潯龍河此前在林地、宅基地等方面存在權屬不清晰、分配不公等問題，為了全面摸查清楚現狀的土地情況，村成立了土地產權調查小組，對各村各組的山林使用權、耕地承包經營權、宅基地使用權等進行確權。通過土地確權，重點解決當前權屬不明確等問題，有效地解決了農村集體土地權屬糾紛，切實保障村民的基本權益。同時，通過全面地摸查，了解村整體的土地利用情況，是下一步進行土地入市流轉、建立城鄉統一的土地市場的前提。

3.2 宅基地置換，節約指標流轉

潯龍河小鎮有村民1 800余人，原有宅基地分散，且大部分處于閑置或半閑置狀態，房屋的使用率僅為30%～40%，分散和閑置的房屋既不利于小鎮的統一開發，也造成了土地資源的嚴重浪費。為了集約土地，提高土地的使用效率，并改善村民的居住條件，通過村集體內部的多次溝通協商，村民同意對宅基地進行置換。

通過宅基地的置換，村民不僅住上了舒適的房屋，還為村集體集約了340畝土地進行流轉，節約的建設用地指標其中一部分置換到異地，在黃花鎮的空港城進行異地置換，通過土地收益返還，農民每戶可得59萬元的補償。在集中居住區的規劃設置也充分考慮了村民的訴求，制定了多種戶型，包括有花園洋房、電梯洋房及聯排別墅，村民所獲得的宅基地補償收益可覆蓋購買成本。在聯排別墅設計中，充分考慮的村民的訴求，采用獨門獨戶設計、底商設置為商鋪，并在住宅旁規劃了50畝耕地作為景觀菜園，保證每家每戶都有一份菜地。同時，商鋪和住房均可以出租，每年獲得穩定收入。

3.3 集體經營性用地以地入股，長期分紅

潯龍河所在的雙河村2014年被納入湖南省集體經營性建設用地上市交易同價同權試點。村集體所有的300畝集體經營性建設用地按照與國有出讓用地同價同權計算，進行折價入股的方式，由村集體成立資產管理公司，公司以土地入股的方式與企業合作開發，按照股份長期分紅，實現村民長期收益。

經過9年時間的發展，潯龍河集體經濟增長90多倍，村民人均收入增長18倍[6]。從潯龍河生態小鎮的發展中可以看出，潯龍河將土地這一最為重要的生產要求進行了整備與流轉，吸引了社會資本的流入，促進了土地的增值收益，實現資本與土地的良性互動與政府—企業—村民的多方共贏。

4 結語

土地問題是實施鄉村振興戰略的重要載體，也是影響鄉村振興戰略成敗的關鍵問題。我國在集體建設用地入市方面一直在不斷地探索。在地方實踐中，目前宅基地流轉形成了包括有騰退結余建設用地指標進行交易以及多余宅基地的轉讓兩種方式，經營性建設用地方面形成了就地入市、整治入市、異地調整入市等方式。潯龍河在地方實踐中通過采取土地在流轉中增值、宅基地在增減掛鉤中增值、集體經營性建設用地在經營中持續增值等方式實現了閑置土地的價值提升，對我國其他地區鄉村振興的路徑具有典型的示范意義。