中央財政支持深化民營和小微企業金融服務綜合改革政策成效探析
——以山東省兩市為例

●安 鋼 李淑英 鮑 強 劉 陽

一、山東省試點工作情況

（一）試點工作背景

民營和小微企業在促進居民就業、激發經濟活力、保障社會穩定等方面發揮著至關重要的作用（王俊峰和王巖，2012）。然而，由于其資金實力不強、抵質押物不足、經營穩定性不高的特點與銀行的風險偏好不相匹配，往往面臨著“先天不足”的融資困境。如何處理好促發展與防風險之間的關系，在防范潛在金融風險的前提下，改善和深化民營小微企業金融服務，是政策制定者面臨的重要命題。為此，財政部、科技部、工業和信息化部、人民銀行、銀保監會于2019年7月17日聯合印發《關于開展財政支持深化民營和小微企業金融服務綜合改革試點城市工作的通知》（財金〔2019〕62號），鼓勵各地因地制宜、先行先試，探索深化民營和小微企業金融服務的有效模式，意圖為全國提供可復制、可推廣的優秀樣本。中央財政每年給予合計約20億元的獎勵資金支持，獎勵資金可由試點城市統籌用于金融機構民營和小微企業信貸風險補償或代償，或政府性融資擔保機構資本補充。

山東省認真貫徹中央決策部署，積極申報試點城市，并以此為契機著力破解小微企業融資難融資貴問題。2019—2021年間，煙臺市、濟南市高新區、棗莊市、日照市、威海市、臨沂市等六個城市分別獲批試點城市，每個城市獲得中央獎勵資金3000萬元?？紤]到相關數據資料的時效性和可得性，筆者以2020年試點城市棗莊、日照兩市為例展開調查研究，分析政策實施效果，提出意見和建議。其中，棗莊市將2000萬元資金注資棗莊市融資擔保有限公司，1000萬元專項用于融資擔保風險補償；日照市將3000萬元資金撥付日照投融資擔保集團，專項用于融資擔保風險補償。兩地的試點工作均取得了積極成效。

（二）試點城市工作成效

獲批試點城市后，棗莊、日照兩地充分利用政策引導和資金撬動作用，加強金融基礎設施建設，健全政策性融資擔保體系和風險補償體制，創新金融服務模式，民營和小微企業高質量發展效果已初步顯現。

1、試點前后民營和小微企業貸款投放增加，企業融資可得性明顯增強。以日照市為例，截至2020年末，普惠型小微企業貸款余額較年初增加98.28億元，增幅52.47%；普惠型小微企業戶數較年初增加17949戶；新增小微企業融資擔保金額5.55億元。

2、創新金融服務機制和金融服務產品，信貸支持民營和小微企業的針對性增強。自棗莊市開展試點城市工作以來，組織金融機構辦理應收賬款融資42.19億元，專利權質押合同登記1.18億元。日照市開展試點工作以來，創新供應鏈金融平臺，平臺全流程應收賬款線上融資0.72億元；專利質押融資授信額度2.4億元，知識產權質押融資實際貸款2.15億元。

3、堅持防風險與促發展并重，小微企業貸款質量同步改善。2020年末日照市普惠小微企業不良貸款率2.65%，同比下降1.54個百分點。

4、通過優化民營和小微企業融資環境，挖掘釋放科技型企業發展潛力，助推科技成果轉化。以棗莊市為例，自開展試點工作以來，科技型中小企業獲得科技成果轉化貸款3.02億元；2020年全年新增高新技術企業77家，總數達296家，入庫國家科技型中小企業448家。

（三）試點工作經驗啟示

1、加強普惠金融基礎設施建設是基礎。金融基礎設施作為保障經濟和金融體系穩健運行的基礎硬件和制度安排，在金融市場中起到基礎性支撐作用（倪慶東，2019），而完善的普惠金融生態體系對于民營小微企業同樣重要。試點地區通過搭建完善的線上線下各類型金融服務平臺，夯實普惠金融基礎設施，提高民營和小微企業的融資便利性與可得性。具體而言，一是加快金融信息平臺建設，如日照市金融綜合服務平臺“日照e融”，整合利用涉企信息資源，為中小微企業提供全線上、無擔保、無抵押的純信用貸款。截至2020年末，該平臺匯聚729類信息資源、100余萬條數據，入駐銀行機構32家，上線金融產品89個，實現注冊企業2034家，解決需求224項，實現授信總額11680萬元。二是積極推廣中征應收賬款融資服務平臺，如棗莊市舉辦應收賬款融資專項業務講座，4家金融機構與4家企業現場達成合作意向，金額合計3500萬元。三是打通民營小微企業金融服務的“最后一公里”，如棗莊市滕州市在綜合服務大廳設立小微企業融資服務專柜，為民營小微企業提供融資咨詢服務，有針對性地推介金融產品。

2、健全融資擔保和風險補償機制是關鍵。信譽積累有限和擔保物不足是阻礙小微企業獲得銀行融資的重要因素，而商業性融資擔保公司出于風險考量在民營和小微企業擔保服務供給方面的作用同樣有限，這就要求政府介入提供適度的信用支持，利用“政銀擔”合作模式打破民營和小微企業的融資桎梏（楊松和張建，2018）。試點地區經驗表明，建立完善作為準公共產品的政府性融資擔保體系，利用其增信、分險功能，形成“政銀擔”聯動效應，有利于助力民營和小微企業獲得融資。如2020年，日照市先后成立日照高晟融資擔保公司、日照市投融資擔保集團，健全市縣兩級政府性融資擔保體系，并設立融資擔保風險補償專項資金。據了解，日照市已經正式落地首批共3筆、合計900萬元的銀擔“二八分險”業務。

3、有序推進金融服務模式創新是條件。面對融資先天不足的民營和小微企業，要想充分發揮金融支持作用，應不斷推動普惠金融服務模式創新，豐富金融服務手段，有針對性地滿足不同特點小微企業的差異化需求。也就是說，不僅要擴大金融服務的覆蓋面，也要保證金融服務的差異性和精準性，分類分層滿足企業需求。試點城市推出“科創貸”“政銀?！薄吧唐蓖ā钡忍厣鹑诋a品服務，并通過組織首貸培植行動、“金融診療”助企行動、銀企線上對接等活動，有利于提高金融服務效能。如：試點期間，棗莊7家合作銀行累計為50家科創企業備案“科創貸”62筆，共計2.57億元；開展6筆“政銀?！辟J款業務，放款160萬元。日照通過“民營和小微企業首貸培植行動”，累計培植首貸企業2305戶，發放貸款32.8億元；通過推廣“商票通”融資服務模式，全年辦理商票再貼現13.89億元，是2019年的7.8倍；實現知識產權質押融資實際貸款2.145億元，同比增長2760%。

二、試點工作存在的問題

山東省財政支持深化民營和小微企業金融服務綜合改革試點城市工作取得了階段性成效，民營和小微企業融資環境漸趨改善，融資可得性提高，但在績效評價指標設計、財政資金利用等方面也存在一定的問題。

（一）財政獎勵資金使用情況與各主管部門聯合制定的績效評價指標體系關聯性不大

主管部門“各炒一盤菜、共辦一桌席”，共同設計形成試點城市績效評價指標體系。人民銀行、銀保監、地方金融監管、科技、工信等部門按職責分工制定相關指標，聯合財政部門組織評價。總體來看，評價指標體系缺少項目決策和項目管理等共性指標，特別是財政資金管理使用的相關指標，財政部門也不參與評價。同時，評價指標體系中的指標要求已納入人民銀行、銀保監局等相關部門本系統業務考核體系。因此，試點工作開展及財政獎勵資金使用情況與績效評價指標考核內容關聯性不大。

以日照為例，其定量評價指標主要涉及民營、小微企業貸款增量、增速、利率、融資性擔保等，定性指標則主要涉及金融服務創新、基礎設施建設、帶動就業和科技創新等方面，并不包括財政資金使用效果的指標。因此，盡管該市用于信貸風險代償或補償的財政獎勵資金未實際發生支出，但也并不影響各評價指標的得分。

（二）財政獎勵資金使用范圍較窄，實際用途單一

政策規定，財政獎勵資金用于試點城市金融機構的民營和小微企業信貸風險補償或代償，或用于試點城市政府性融資擔保機構資本補充。如棗莊市將2000萬元資金注資棗莊市融資擔保有限公司，1000萬元專項用于融資擔保風險補償；日照市將3000萬元資金撥付日照投融資擔保集團，專項用于融資擔保風險補償。除注資政府性融資擔保機構外，信貸風險補償或代償資金需根據未來風險事件及制度規定安排支出，兩地該項資金均處于閑置狀態。財政獎勵資金使用范圍較窄，一定程度上限制了政策效果，不利于充分發揮財政資金撬動作用。

（三）補貼年限短，發揮效用不夠明顯

一方面，受政策時滯性影響，惠企融資政策的效應顯現還需較長一段時間；另一方面，民營和小微企業的行業特性決定了其較高的融資風險，而銀行貸款產品創新研發時間較長，如要保證企業在短期內獲得急需的資金，則需要對民營和小微企業的服務模式進行更長效的全流程創新。而各地每年確定不同的試點城市，試點城市財政獎勵僅1年，獎勵資金3000萬元—5000萬元不等，由于時間年限較短，資金總額較小，發揮的帶動作用不夠顯著。以山東省為例，試點政策實施的三年間，共確定了6個不同的試點城市地區，分別給予3000萬元獎勵資金，難以發揮長期、充分的帶動作用。

（四）個別評價指標采集的原始數據不準確

按照評價指標體系，銀行貸款不良率和不良貸款余額數據來源于銀保監會非現場監管報表，該表數據是銀保監部門基于銀行金融機構原始數據及內部勾稽邏輯關系自動生成的。但從調研情況看，由于基層銀行金融機構原始數據填報不準，未如實反映不良情況，造成上述表格匯總數據失真。

（五）政府性融資擔保體系有待進一步完善

一是銀擔合作基礎薄弱。以日照市為例，日照市共有銀行業金融機構32家，融資擔保公司已建立業務合作關系的銀行數量達不到全市銀行業金融機構的一半，銀擔合作機構數量遠遠不夠，亟需擴大銀擔合作覆蓋面。同時，各銀行機構與擔保公司合作“二八”分險業務的積極性也不高，導致銀擔合作業務量未能快速發展起來。二是前期部分擔保公司代償金額較多。相對銀行機構而言，融資擔保公司在防控風險和處置不良方面仍存在技術手段落后、專業人才缺乏等困難，特別是前期部分擔保公司擔保業務出險較多，代償金額較大，導致自身擔保能力弱化。

三、深入推進試點工作的建議

2019—2021年間，在深化民營和小微企業金融服務綜合改革政策的鼓勵下，各試點地區積極探索，就如何改進民營和小微企業金融服務模式、促進民營和小微企業高質量發展等問題提供了有益的經驗范式。未來，應延續試點城市政策，完善政策設計，繼續發揮部門聯動作用，完善融資擔保體系，持續發力紓解民營小微企業融資“難點”“堵點”“痛點”，保障經濟社會平穩健康發展。

（一）延續優化試點城市政策

按規定，試點城市政策實施期限為2019年至2021年。為進一步推進民營和小微企業金融服務高質量發展，繼續發揮財政資金引導撬動作用，建議延續金融服務綜合改革試點政策，自2022年起再施行若干年。

試點城市政策也需要進一步優化。一是調整評價指標體系。關注評價指標體系與有關部門業務考核體系的重合度，突出試點城市工作績效評價的特色指標，提升評價指標設計的精準度。將項目管理和資金使用等指標納入評價體系，關注資金支出進度和使用的合規性。二是適當擴大資金用途。為提高資金使用效益，在目前用途基礎上，允許試點城市用于支持民營和小微企業發展的其他領域。三是提高資金支持聚焦力度。適當延長試點城市獎勵資金補貼期限，建議考慮確定試點城市后一補三年，集中有限的財政資金，充分搞好試點工作，發揮好試點帶動作用。

（二）進一步發揮部門聯動作用

一方面，在深化民營和小微企業金融服務過程中，需要充分整合財政、金融、行業管理部門等的資源，重點是找準政策目標結合點。目前，市財政、市場監管、工信及金融管理部門都在牽頭開展產融合作試點城市創建、深化民營和小微企業金融服務綜合改革試點、小微企業“雙升”戰略、民營和小微企業首貸培植行動等工作，目標一致，但政策信息資源分散在各部門，需要整合資源，一體推進，最大限度調動各方積極性。金融信息平臺建設，也需要人民銀行征信、社保、工商、稅務、住建等大數據的共同支撐，切實降低信息不對稱性，為民營和小微企業引入金融“活水”。

另一方面，在實施績效評價過程中，也需要各部門夯實責任，充分配合。試點城市的人民銀行、銀保監等部門應進一步提升試點城市工作績效評價的質量，確保指標涉及數據和資料的全面性和準確性，提供客觀真實的評價結果，為檢驗財政政策執行效果、調整完善后續政策提供有效依據。

（三）深入完善政府性融資擔保體系

一是進一步完善已出臺的政府性融資擔保機構績效評價指引文件，考慮取消國有資本保值增值率等盈利性考核指標，確保政府性融資擔保機構堅持準公共定位。二是建立各級財政共同分擔保費補貼政策。建議參照現行的政府性融資擔保風險補償政策，推動建立國家、省、市、縣四級財政共同分擔的保費補貼政策，推動政策落實，提升融資擔保機構可持續經營能力。三是夯實銀擔業務合作基礎。建議國家擔?；鹋c各大銀行探索施行“總對總”業務合作模式，引導銀行業金融機構下放審批權限、減費讓利等。對納入國家擔?；?、省級政府性融資擔保體系成員的擔保機構，銀行不再單獨給予評級準入，可直接開展業務合作。同時，建議將政策性擔保業務納入銀行信用貸款范圍，提升銀擔業務合作規模。

值得一提的是，財政部新近出臺的《關于實施中央財政支持普惠金融發展示范區獎補政策的通知》已經采納了以上大部分建議。下一步，山東監管局將持續關注新政策的實施效果，加大調研力度，繼續為更好地服務民營和小微企業發展提出有效的政策建議。■