土地征收視野下的公共利益探析

楊健

濟南市自然資源和規(guī)劃局 山東濟南 271100

1 我國關(guān)于公共利益情形的立法現(xiàn)狀

我國《憲法》、《物權(quán)法》和《土地管理法》均規(guī)定征收的目的是為了滿足公共利益需要。但是公共利益是抽象、模糊的概念，法律中并沒有規(guī)定具體情形。為此國務(wù)院出臺的《國有土地上房屋征收與補償條例》列舉式規(guī)定了為公共利益可以進行征收的六種情形。但該條例引起了學(xué)者們對立法效力層級的質(zhì)疑。有學(xué)者認為①，根據(jù)我國《立法法》第8條第7款明確規(guī)定，對非國有財產(chǎn)的征收、征用必須通過立法。對于公共利益情形暫時法律并未作出規(guī)定，國務(wù)院須經(jīng)全國人大或其常委會的授權(quán)才能對其中的部分事項制定行政法規(guī)。我國法律關(guān)于公共利益的情形規(guī)定是抽象的，而國務(wù)院制定的行政法規(guī)在效力位階上存在質(zhì)疑[1]。

2 公共利益不適合法律具體化

社會美國社會法學(xué)的創(chuàng)始人羅斯科·龐德認為公共利益是指包含在文明社會生活中并基于這種生活的地位而提出的各種要求、需要和愿望。②法律是抽象的，公共利益涵蓋諸多方面，二者很難做到具體結(jié)合。社會復(fù)雜多變與法律的滯后性之間存在這天然的矛盾，在具體層面，這種矛盾就轉(zhuǎn)化為法律概念的不確定性③法律有滯后性，在法律中規(guī)定公共利益的情形，在日后出現(xiàn)新的情況，法律還是無法解決是否符合公共利益。公共利益在各個地區(qū)和不同群體也是不同的，如果法律對公共利益情形進行一刀切判斷，違背立法初衷。所以，公共利益的情形不適合由法律作出明確規(guī)定[2]。

3 探索由人民代表大會常務(wù)委員會對公共利益情形進行判斷

人民代表大會不僅是我國的權(quán)力機關(guān)，更是民意代表機構(gòu)。我國人民代表大會制度完善，包括全國人大和地方各級人大。在土地征收過程中發(fā)揮人民代表大會的作用可避免激化社會矛盾。讓人民代表大會常委會對是否符合公共利益情形作出決定，通過人大代表反映社會公眾對征收的意愿，即集體土地征收活動在人民群眾心中是否符合公共利益。我國幅員遼闊，各地經(jīng)濟、文化發(fā)展不均衡，如果由國家法律規(guī)定公共利益的情形，在各地適用上存在障礙。例如相似的土地征收事項，如果在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)有可能損害公共利益，但是在經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)可能是符合公共利益的。與法律所不同的是各地人民代表大會掌握本地的實際情況，可因地制宜作出決定。判斷公共利益不能依靠法官，更不能依靠行政機關(guān)，而是由人民代表決定，因為他們是公共利益最可靠的保障者。

筆者建議由地方各級人民代表大會常務(wù)委員會對集體土地征收是否符合公共利益作出決定。根據(jù)《全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法》第十六條的規(guī)定，縣級以上人民代表大會可以就特別問題成立調(diào)查委員會。在地方實施層面，例如《貴州省人民代表大會常務(wù)委員會議事規(guī)則》第八章特定問題調(diào)查程序，可以由地方人大常委會啟動特別問題調(diào)查程序，對是否符合公共利益情形進行調(diào)查。但是根據(jù)《土地管理法》規(guī)定，公共利益情形認定的權(quán)力屬于縣級以上人民政府，并不屬于人大常委會。對此需要修改認定權(quán)力歸屬的條款，賦予人大常委會認定公共利益情形的調(diào)查權(quán)和決定權(quán)。

4 全面衡量公共利益與商業(yè)利益的利益沖突

公共利益代表社會大眾，商業(yè)利益代表著經(jīng)濟組織。一般來看，公共利益與商業(yè)利益是對立的，但是也存在統(tǒng)一的情況。如果土地征收的目的符合開發(fā)商商業(yè)利益，同時也符合公共利益，這種情況下是否還可以決定征收集體土地?筆者認為兩者之間是不沖突的，二者相互交叉可以兼容。例如，某地征收農(nóng)民集體土地進行住宅和商業(yè)綜合體的開發(fā)建設(shè)，該項目可以讓農(nóng)民得到土地征收、房屋回遷、生活保障等補償，同時帶動了經(jīng)濟發(fā)展，增加就業(yè)機會。對開發(fā)商而言，銷售商品房、出租商鋪獲得經(jīng)濟收益，向政府貢獻納稅。但是，需要分析土地征收結(jié)果會給公共利益的貢獻和給商業(yè)開發(fā)的貢獻。土地征收項目如果更多的是有利于商業(yè)開發(fā)的利益，只有少部分是有利于公共利益，從表面上看征收是符合公共利益，但是實質(zhì)上是損害公共利益的。所以要考慮土地征收結(jié)果利于公共利益的強度，既不能一刀切，有利于商業(yè)開發(fā)利益而否定土地征收，也不能讓商業(yè)開發(fā)利益大于公共利益。我國當(dāng)前社會經(jīng)濟發(fā)展是首位，所以認為二者之間不沖突是符合當(dāng)前國情和國家發(fā)展需要的[3]。

5 土地征收法律制度的立法不完善

（1）集體土地所有權(quán)的權(quán)能存在缺陷。《憲法》第十條第二款規(guī)定：“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除有法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。”《土地管理法》第八條規(guī)定：“城市市區(qū)的土地屬于國家所有；農(nóng)村和城郊的土地，除法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有；宅基地和自留山、自留地屬于農(nóng)民集體所有。”可以看出，我國土地所有權(quán)的主體只有兩個，即國家和農(nóng)民集體。

（2）集體土地所有權(quán)的主體缺失。《民法通則》第七十四條規(guī)定：“集體所有的土地依照法律屬于村農(nóng)民集體所有。”《物權(quán)法》的第五十八條和第五十九條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的不動產(chǎn)和動產(chǎn)，屬于本集體成員集體所有”，“包括法律規(guī)定屬于集體所有的土地、森林、山嶺、草原、荒山、灘涂”。

6 結(jié)語

土地征收中公共利益的界定問題是一個難題，單純采取反向排除的方式或者單純采取積極界定的方式對土地征收中公共利益進行界定都存在一定的困難，比如：公共利益概念具有不確定性，正面界定其概念會導(dǎo)致其外延的不合理擴張；而反面排除數(shù)量過多或過少都會導(dǎo)致對土地征收中公共利益的解釋產(chǎn)生巨大影響，進而不利于保護財產(chǎn)權(quán)人的合法財產(chǎn)。因此，我們不妨將兩種方式相結(jié)合來對公共利益進行界定，正面界定與反向排除方式相輔相成，共同完善土地征收中公共利益的含義。