地方政府土地違法違規(guī)驅(qū)動(dòng)力分析

魏伏齡

摘? ? 要：土地執(zhí)法監(jiān)察在某種程度上有著執(zhí)法不嚴(yán)的問題，并且違法不究現(xiàn)象比較嚴(yán)重，在對(duì)違法違規(guī)用地進(jìn)行處置的過程中，會(huì)通過以罰代法、補(bǔ)辦手續(xù)等情況對(duì)錯(cuò)誤進(jìn)行彌補(bǔ)，這些都是地方政府土地違法違規(guī)驅(qū)動(dòng)力。因此，本文針對(duì)地方政府土地違法違規(guī)驅(qū)動(dòng)力給出了詳細(xì)的分析。

關(guān)鍵詞：地方政府;違法違規(guī);驅(qū)動(dòng)力

1? 前言

在十二五期間，共累計(jì)發(fā)現(xiàn)違法用地行為為38.7萬(wàn)件，其中涉及土地面積19.9萬(wàn)公頃。很多問題的發(fā)生都與政府主導(dǎo)、默許以及支持非法擴(kuò)張有著直接的關(guān)系。本文針對(duì)地方政府土地違法違規(guī)驅(qū)動(dòng)力給出了詳細(xì)的分析和探究。

2? 地方政府土地違法違規(guī)的表現(xiàn)形式

2.1? 違法違規(guī)批地

根據(jù)《全國(guó)土地分類》當(dāng)中的一系列規(guī)定，將土地進(jìn)行了詳細(xì)的劃分，其中包括農(nóng)用地、 未利用地以及建設(shè)用地。土地的所有權(quán)權(quán)屬劃分包括農(nóng)村土地集體所有;城市土地為國(guó)家所有。在《土地管理法》當(dāng)中，也給出了明確的規(guī)定，任何個(gè)人以及單位的相關(guān)建設(shè)工作，需要對(duì)土地進(jìn)行應(yīng)用的，在經(jīng)過土地經(jīng)收程度進(jìn)行轉(zhuǎn)化，成為國(guó)有建設(shè)用地時(shí)，未利用地、集體建設(shè)用地直接經(jīng)過土地征收的程序，使其成為國(guó)有建設(shè)用地[1]。

農(nóng)轉(zhuǎn)用審批需要經(jīng)過層層審批，由市級(jí)以及上人民政府進(jìn)行審批。地方政府違法違規(guī)批地的主要形式包括：其一，農(nóng)轉(zhuǎn)用以及土地征收沒有經(jīng)過審批以及越權(quán)進(jìn)行審批，或者直接幫助企業(yè)用地，并對(duì)土地進(jìn)行規(guī)避，從而產(chǎn)生了違法以及違規(guī)用地;其二，審批通過少，用地多，用地超出批文所要求的規(guī)模以及區(qū)域，利用以租代征的形式，需要先由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府站在農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織中進(jìn)行租地，之后將其進(jìn)行轉(zhuǎn)租，轉(zhuǎn)移給企業(yè)。

2.2? 違反土地供應(yīng)政策出讓土地

為了保障土地的集約、節(jié)約利用，國(guó)土資源部頒布了《全國(guó)工業(yè)用地出讓最低標(biāo)準(zhǔn)》，在其中明確提出了，工業(yè)用地需要利用招標(biāo)拍賣掛牌的形式，這樣才可進(jìn)行出讓，其中出讓的低價(jià)以及成交的價(jià)格，都不能小于所在地土地等別相對(duì)應(yīng)的最低價(jià)格。但是某地政府為了實(shí)現(xiàn)招商引資的目標(biāo)，也為了對(duì)這一政策進(jìn)行規(guī)避，應(yīng)用了出讓金反還以及稅收優(yōu)惠等相關(guān)措施，這樣便可通過其他的形式將土地低價(jià)讓出[2]。或者在與開發(fā)商對(duì)土地出讓協(xié)議簽訂之后，對(duì)出讓的條件進(jìn)行量身定做，這樣便產(chǎn)生了虛假掛牌進(jìn)行出讓的形式。

地方政府對(duì)于違土地供應(yīng)政策出讓的表現(xiàn)還包括：超出了《劃撥用地目錄》當(dāng)中對(duì)供應(yīng)土地的劃撥，或者沒有按照《限制供地項(xiàng)目目錄》當(dāng)中的供應(yīng)土地要求，如別墅項(xiàng)目以及高爾夫球場(chǎng)項(xiàng)目等。;土地供應(yīng)主體存在違規(guī)的行為，土地供應(yīng)的主體為縣以及市、人民政府以及縣國(guó)土資源局進(jìn)行實(shí)施，其中交易和儲(chǔ)備中心、交易中心以及村級(jí)組織都不是供應(yīng)的主體、在對(duì)土地進(jìn)行出讓的過程中，供應(yīng)的主體會(huì)經(jīng)常產(chǎn)生一些錯(cuò)位，所以出現(xiàn)了違規(guī)用地的行為。

3? 地方政府土地違法違規(guī)驅(qū)動(dòng)力分析

3.1? GDP屬于中心的政績(jī)觀

1994年，我國(guó)對(duì)分稅制改革進(jìn)行了應(yīng)用，把全國(guó)財(cái)政體系進(jìn)行了劃分，根據(jù)相關(guān)的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，在1993年中央以及地方的財(cái)政收入占總財(cái)政收入的比重分別為20%和78%。但到了1994年之后，占據(jù)的比重便發(fā)生了明顯的變化，分別占據(jù)55%以及45%，與稅制改革之前的數(shù)據(jù)進(jìn)行比較，地方財(cái)政收入有了明顯的下降，其幅度為30%。但是，地方政府需要承擔(dān)的事權(quán)并沒有相應(yīng)減少，這便使得分稅制改革之后的地方政府事權(quán)與財(cái)權(quán)出現(xiàn)了不一致的情況。在GDP作為中心的政績(jī)觀指導(dǎo)下，地方政府需要進(jìn)一步對(duì)財(cái)源的路徑進(jìn)行擴(kuò)大，其中土地一級(jí)市場(chǎng)當(dāng)中的壟斷，便成為了將融資渠道進(jìn)行擴(kuò)大的理想途徑[3]。

地方政府通過“土地經(jīng)營(yíng)城市”住宅以及商業(yè)用地進(jìn)行出讓，會(huì)使價(jià)格迅速提升，有些城市當(dāng)中的土地出讓金，明顯大于所在區(qū)域的財(cái)政收入。此外，針對(duì)工業(yè)用地出讓，地方政府需要引進(jìn)企業(yè)之后的稅收收入進(jìn)行詳細(xì)的分析和考慮，并分析就業(yè)水平的提升因素等，以便利用競(jìng)相將用地出讓的價(jià)格進(jìn)行低壓。

3.2? 土地違法違規(guī)成本比較低

土地執(zhí)法監(jiān)察在某種程度上有著執(zhí)法不嚴(yán)的問題，并且違法不究現(xiàn)象比較嚴(yán)重，在對(duì)違法違規(guī)用地進(jìn)行處置的過程中，會(huì)通過以罰代法、補(bǔ)辦手續(xù)等情況對(duì)錯(cuò)誤進(jìn)行彌補(bǔ)，在2008年之后，我國(guó)頒布了《違反土地管理規(guī)定行為處分辦法》。盡管相關(guān)的規(guī)定非常嚴(yán)格，但是在具體查處的過程中，針對(duì)有關(guān)部門的已經(jīng)產(chǎn)生的違法行為，只是當(dāng)做了黨紀(jì)違規(guī)進(jìn)行處理。如果有非常嚴(yán)重的地方政府違法占地行為，通常也是針對(duì)相應(yīng)的負(fù)責(zé)人給予相應(yīng)的處分，如降級(jí)以及撤職等等，很少會(huì)對(duì)其進(jìn)行刑事責(zé)任追究，所以違法違規(guī)的成本并不高，這便導(dǎo)致了相關(guān)的土地違規(guī)違法應(yīng)用十分嚴(yán)重。

4? 遏制地方政府土地違法違規(guī)的政策建議

4.1? 拓寬地方融資渠道，節(jié)約集約利用土地

在1994年之后，我國(guó)便頒布了分稅制改革，所以地方政府的財(cái)政收入開始有所下降，但相應(yīng)的事權(quán)并沒有任何的變法。地方政府為了對(duì)城市進(jìn)行經(jīng)營(yíng)和發(fā)展，需要應(yīng)用大量的資金，因此地方政府需要將資金的來源渠道進(jìn)行擴(kuò)寬，這樣才能減少對(duì)土地出讓金的依賴。其中，針對(duì)融資渠道的擴(kuò)寬，可通過創(chuàng)新制度進(jìn)行實(shí)現(xiàn)。例如：開征物業(yè)稅，不但能夠幫助地方政府獲取相應(yīng)的財(cái)政來源，還能使政府的職能進(jìn)行加快轉(zhuǎn)變，從管理型政府進(jìn)行轉(zhuǎn)變，使其真正成為服務(wù)型政府。由于物業(yè)稅的收入，地方人口多少有著直接的影響關(guān)系，所以地方政府為了取得更多的物業(yè)稅收入，需要完善好相應(yīng)的服務(wù)工作，以便留住更多的人口。此外在對(duì)《預(yù)算法》第28條進(jìn)行修改之后，實(shí)現(xiàn)了地方發(fā)債，這樣可通過市政建設(shè)資金的籌集，將資金渠道進(jìn)行擴(kuò)展[4]。

此外，除了要將融資渠道進(jìn)行擴(kuò)展之外，還需要將土地集約節(jié)約利用進(jìn)行強(qiáng)化，這樣可以使用地需求與供給之間發(fā)生的矛盾進(jìn)行緩和，例如：對(duì)存量土地挖潛進(jìn)行大規(guī)模開展，并強(qiáng)化相應(yīng)的監(jiān)管。

4.2? 強(qiáng)化土地違法違規(guī)問責(zé)力度

因?yàn)橥恋剡`法以及違規(guī)并沒有非常高的成本，對(duì)其進(jìn)行查處以及處罰的力度明顯不足，所以有些地方政府會(huì)存在僥幸心理。因此，在對(duì)土地違法違規(guī)問責(zé)力度進(jìn)行強(qiáng)化的過程中，需要嚴(yán)格按照《違反土地管理規(guī)定行為處分辦法》進(jìn)行執(zhí)行，實(shí)現(xiàn)有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)的效果，以便使地方政府違法違規(guī)用地成本得到強(qiáng)化，不但要對(duì)人進(jìn)行處理，還要對(duì)事件進(jìn)行處理，使其不會(huì)存在違法以及違規(guī)行為，這樣才能杜絕違法違規(guī)行為的產(chǎn)生。

4.3? 建立政績(jī)考核綜合評(píng)價(jià)體系

地方官員在相應(yīng)的約束條件下，如任職期限短、GDP為中心的政績(jī)觀念下，一般只會(huì)對(duì)引進(jìn)項(xiàng)目的投資額度、稅收增長(zhǎng)以及GDP等短期經(jīng)濟(jì)利益進(jìn)行過度追求，這樣便產(chǎn)生了違法以及違規(guī)用地的情況。在變革制度的過程中，需要先將相應(yīng)的約束條件進(jìn)行變革，如以GDP作為中心的政績(jī)觀等，這樣可以對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)生態(tài)的可持續(xù)發(fā)展的綜合評(píng)價(jià)體系進(jìn)行反映。

5? 結(jié)束語(yǔ)

總之，在對(duì)土地征收制度進(jìn)行完善的過程中，需要將之前的國(guó)土資源管理體系進(jìn)行突破，拓寬地方融資渠道，節(jié)約集約利用土地、強(qiáng)化土地違法違規(guī)問責(zé)力度、建立政績(jī)考核綜合評(píng)價(jià)體系等，從本質(zhì)上遏制地方政府土地違法違規(guī)的政策。

參考文獻(xiàn)：

[1] 王青，陳志剛.區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡與土地違法：基于地方政府經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)激勵(lì)的視角[J].中國(guó)土地科學(xué)，2019（1）：32～39.

[2] 唐鵬，石曉平，曲福田.政府管制、土地違法與土地財(cái)政[J].中國(guó)土地科學(xué)，2018（7）：15～21.

[3] 張紹陽(yáng)，劉瓊，歐名豪.地方政府土地違法：財(cái)政激勵(lì)還是引資激勵(lì)？[J].中國(guó)人口·資源與環(huán)境，2017（8）：115～121.

[4] 廖宏斌.土地違法：一個(gè)政府行為的組織制度分析[J].華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版），2017（4）：11～17.