新時(shí)期國(guó)土空間規(guī)劃存在的問(wèn)題與對(duì)應(yīng)措施

姜明 高明峰

摘? ? 要：伴隨社會(huì)快速發(fā)展，改革開(kāi)放進(jìn)程的不斷深入，我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)方面得到了迅猛發(fā)展，然而，國(guó)土空間規(guī)劃類型復(fù)雜，各種內(nèi)容多次重疊，銜接問(wèn)題缺乏有效的管理，所以，對(duì)于這些缺陷性問(wèn)題，必須及時(shí)解決。基于此，我國(guó)相關(guān)政府應(yīng)當(dāng)集思廣益，為國(guó)土空間規(guī)劃提出明確的思路，進(jìn)而促進(jìn)土地科學(xué)發(fā)展。本文就針對(duì)新時(shí)期國(guó)土空間規(guī)劃存在的問(wèn)題與對(duì)應(yīng)措施展開(kāi)一定的探討，以供廣大同仁參考。

關(guān)鍵詞：國(guó)土空間規(guī)劃;問(wèn)題;對(duì)應(yīng)措施

1? 引言

黨的十九大報(bào)告提出了“人與自然和諧共生”“綠水青山就是金山銀山”等綠色發(fā)展新理念，明確了實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)的總體部署和戰(zhàn)略布局，擬定了2035年和2050年國(guó)家發(fā)展方向、發(fā)展方式和發(fā)展要?jiǎng)?wù)。國(guó)土空間規(guī)劃應(yīng)遵照黨中央部署，重構(gòu)職能體系，重建任務(wù)框架，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，共建“美麗中國(guó)”。

2? 新時(shí)期國(guó)土空間規(guī)劃存在的主要問(wèn)題

2.1? 土地空間規(guī)劃實(shí)施體系有待完善

與一些發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)法律在層級(jí)間的土地空間規(guī)劃上仍處于落后的狀態(tài)，規(guī)劃實(shí)施與法律管理體系有待健全。目前，我國(guó)大部分的規(guī)劃類型都是圍繞編制、實(shí)施和監(jiān)督三種機(jī)制來(lái)執(zhí)行的，這明顯缺乏科學(xué)的決策和制約體系，人民的參與量尤為不足。若是這樣發(fā)展下去，大眾對(duì)土地空間規(guī)劃了解不徹底，只會(huì)帶來(lái)嚴(yán)重的后果。隨著城鎮(zhèn)規(guī)劃類型的逐漸增多，政府的審批范圍必須隨之?dāng)U大，而這也違背了政府在土地空間管理改革上的大方向，無(wú)法適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生態(tài)化發(fā)展的大前提，因此，政府應(yīng)當(dāng)完善土地空間規(guī)劃體系制度，進(jìn)而促進(jìn)規(guī)劃的有效發(fā)展。

2.2? 土地空間規(guī)劃的上下級(jí)存在重復(fù)

伴隨著土地空間規(guī)劃的層級(jí)逐年遞增，難免會(huì)出現(xiàn)層級(jí)重復(fù)等現(xiàn)象，這可能會(huì)影響土地空間規(guī)劃的整體進(jìn)度。另外，上級(jí)規(guī)劃對(duì)下級(jí)規(guī)劃的制約性較弱，進(jìn)而使得指導(dǎo)這個(gè)職能難以發(fā)揮其價(jià)值。從國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的角度來(lái)看，社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、土地空間規(guī)劃在上下級(jí)之間的管理上各有千秋，約束力不足，無(wú)法保證土地規(guī)劃管理的有效施行;同時(shí)，城鄉(xiāng)規(guī)劃改革中所涉及到的城、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)的規(guī)劃在管理強(qiáng)度上還不夠到位，難以讓大眾信服。

2.3? 多數(shù)規(guī)劃職能分工不明晰

根據(jù)我國(guó)現(xiàn)有的土地空間發(fā)展歷程來(lái)看，一些部門(mén)在土地規(guī)劃設(shè)計(jì)上存在差異性。其一，由于國(guó)土空間規(guī)劃長(zhǎng)時(shí)間得不到正確的指導(dǎo)，各種規(guī)劃職能混亂不堪，所以，在國(guó)家和省級(jí)層面，逐漸形成了三大局面，分別為：城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、國(guó)土規(guī)劃和主體功能區(qū)規(guī)劃。其二，我國(guó)對(duì)于土地的各級(jí)規(guī)劃缺乏應(yīng)有綜合管理，各級(jí)之間合作不良。國(guó)土空間規(guī)劃急需專業(yè)性的編制管理，但到目前為止，政府所參與的規(guī)劃發(fā)展僅限于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，對(duì)空間發(fā)展的概念較少，這不僅使土地空間規(guī)劃職能不清晰，也會(huì)影響各層之間的協(xié)調(diào)性。

3? 新時(shí)期國(guó)土空間規(guī)劃的對(duì)應(yīng)措施

3.1? 建立完備的國(guó)土空間規(guī)劃體系

要想建立完備的國(guó)土空間規(guī)劃體系，就必須強(qiáng)化由上而下的空間規(guī)劃體系，在縱向上完成溝通的職責(zé)，并從頂層來(lái)客觀的引導(dǎo)基層實(shí)施政策，做到分工明確、有法可依。下面就從三點(diǎn)來(lái)進(jìn)行闡述。（1）縱向銜接。國(guó)家級(jí)和省級(jí)在規(guī)劃上需注重宏觀與戰(zhàn)略性，向大眾展示國(guó)家的整體目標(biāo)以及一些原則性問(wèn)題，只有這樣，才能順利的進(jìn)行引導(dǎo)。市級(jí)規(guī)劃的職能主要是負(fù)責(zé)上下層溝通協(xié)調(diào)，不僅要結(jié)合國(guó)家、省級(jí)所提出的特色性規(guī)劃方案，也要針對(duì)城鎮(zhèn)具體的情況發(fā)展來(lái)整合。（2）橫向協(xié)調(diào)。規(guī)劃的橫向協(xié)調(diào)應(yīng)與法律法規(guī)保持一致性，既要做到帶有層次性，結(jié)構(gòu)清晰，也要使各級(jí)分工明確，有著統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于主要的功能區(qū)規(guī)劃而言，應(yīng)帶有戰(zhàn)略性等指導(dǎo)思想，并借此作為橫向?qū)用嬷械捻攲右?guī)劃?rùn)C(jī)制。（3）堅(jiān)持三條底線。在國(guó)土空間規(guī)劃中，政府要時(shí)刻確保重點(diǎn)，堅(jiān)持維護(hù)耕地線、生態(tài)線和城建線，這不僅是實(shí)現(xiàn)“三規(guī)合一”的基礎(chǔ)，更是各項(xiàng)規(guī)劃的首要目標(biāo)。因此“三規(guī)合一”在執(zhí)行的過(guò)程中，必須制定三條準(zhǔn)確的底線，然后其他規(guī)劃便在此架構(gòu)下逐一調(diào)整。

3.2? 建立國(guó)土空間規(guī)劃法律體系，完善上下級(jí)的法律法規(guī)

在法律規(guī)章制度中，政府部門(mén)可加入一些條款，像“加強(qiáng)各地區(qū)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)功能性規(guī)劃”、“改善個(gè)地區(qū)間的差異”;除此以外，政府可建立一個(gè)有關(guān)國(guó)土空間的規(guī)劃法，并以此作為國(guó)家規(guī)劃的指導(dǎo)方針，科學(xué)的促進(jìn)管理國(guó)土空間規(guī)劃。在省級(jí)、市級(jí)等層級(jí)方面，要完善上下對(duì)應(yīng)的法律規(guī)劃體系，保證土地規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等規(guī)劃體制有法可依，有法必依，強(qiáng)調(diào)其在法律制度中的重要地位。若是出現(xiàn)破壞規(guī)劃、違法用地等惡劣行為，當(dāng)按照法律制度正確處理。

3.3? 創(chuàng)新行政體制，協(xié)調(diào)國(guó)土空間規(guī)劃發(fā)展

根據(jù)國(guó)土空間規(guī)劃中的橫向和縱向的層次性，在編制中應(yīng)將發(fā)改委作為直屬的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，統(tǒng)攬全局的工作，并制定可行性方針策略，確保規(guī)劃的有序進(jìn)行。在發(fā)改委的工作引領(lǐng)下，我國(guó)政府可再設(shè)置一個(gè)部門(mén)，其主要的工作職責(zé)是負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)和處理其中的矛盾沖突等問(wèn)題，避免出現(xiàn)一些不合理現(xiàn)象。期間，部門(mén)可采取公示、論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)等方式來(lái)尋求廣大人民的意見(jiàn)，這不僅促進(jìn)了公眾的參與度，也加強(qiáng)了公眾對(duì)我國(guó)政府的監(jiān)督。

3.4? 建設(shè)集約高效、功能互補(bǔ)的交通等基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)空間

國(guó)土空間規(guī)劃對(duì)交通等重要基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的引導(dǎo)和管制重點(diǎn)，并不在于直接提出具體建設(shè)方案，而應(yīng)從空間需求保障、空間節(jié)約和綠色利用等方面提出規(guī)劃管制要求，以免與相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃職能重疊。具體體現(xiàn)在：一是構(gòu)建交通等基礎(chǔ)設(shè)施空間網(wǎng)絡(luò)體系。與相關(guān)部門(mén)對(duì)接重大交通等基礎(chǔ)設(shè)施中長(zhǎng)期建設(shè)布局和空間需求，明確近期設(shè)施建設(shè)網(wǎng)絡(luò)格局和關(guān)鍵走向，確定新增空間需求和空間矛盾關(guān)鍵位置點(diǎn)。二是做好國(guó)家重大項(xiàng)目空間預(yù)留。分析重點(diǎn)工程建設(shè)對(duì)永久基本農(nóng)田和生態(tài)保護(hù)紅線的影響，擬定空間選址修改和調(diào)整建議，提出空間預(yù)留方案，形成耕地和生態(tài)占補(bǔ)平衡空間落實(shí)舉措。三是形成基礎(chǔ)設(shè)施空間節(jié)約集約利用管制標(biāo)準(zhǔn)和安全預(yù)防方案。對(duì)盲目建設(shè)和過(guò)度建設(shè)的設(shè)施項(xiàng)目，可以提出否定方案。同時(shí)，對(duì)國(guó)家重大項(xiàng)目涉及的地質(zhì)安全影響，應(yīng)提供具體的規(guī)避措施和防范舉措。

4? 結(jié)束語(yǔ)

新時(shí)期的國(guó)土空間規(guī)劃將是目前多個(gè)空間規(guī)劃的整合規(guī)劃，同時(shí)還面臨著日益復(fù)雜的國(guó)際國(guó)內(nèi)局勢(shì)以及發(fā)展與保護(hù)的矛盾，相比以往的任何空間規(guī)劃，國(guó)土空間規(guī)劃的戰(zhàn)略性將會(huì)更加突出。國(guó)土空間規(guī)劃和空間規(guī)劃體系的建立，是在規(guī)劃領(lǐng)域推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措，需要與整個(gè)國(guó)家治理體系的進(jìn)展相協(xié)調(diào)。

參考文獻(xiàn)：

[1] 夏孟.土地利用規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃公眾參與比較[J].現(xiàn)代物業(yè)（中旬刊），2018（4）：166～167.

[2] 向亞麗，楊浩鋒.新時(shí)期國(guó)土空間規(guī)劃存在的問(wèn)題及對(duì)策[J].江西農(nóng)業(yè)，2017（10）：107～108.

[3] 周嵐，施嘉泓，崔曙平，等.新時(shí)代大國(guó)空間治理的構(gòu)想——芻議中國(guó)新型城鎮(zhèn)化區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展路徑[J].城市規(guī)劃，2018（1）.