行政公益訴訟訴前檢察建議監督范圍

郝潤棟

摘 要：經過近年的試點和推進工作，行政公益訴訟訴前檢察建議制度已經顯現出較強的監督效果。我國立法未明確行政公益訴前檢察建議能否針對抽象行政行為提出，從目前的實踐來看，訴前檢察建議均是針對具體行政行為，尤其是行政不作為行為提出的。對抽象行政行為提起訴前檢察建議在理論和實踐上均有不妥之處。

關鍵詞：行政公益訴訟 訴前檢察建議 監督范圍 具體行政行為

一、行政公益訴訟訴前檢察建議是檢察機關對行政機關監督職能的實質性強化

十八屆四中全會提出“完善檢察機關行使監督權的法律制度”，對強化檢察監督權進行了全局性的部署。繼此之后，最高人民檢察院發布了落實十八屆四中全會精神的意見。司法體制改革背景下，檢察公益訴訟制度使得檢察監督權進一步得到豐富和強化。

2017年6月27日，全國人大常委會決定修改民事訴訟法和行政訴訟法，檢察機關提起公益訴訟有了基礎性的法律依據，公益訴訟制度正式建立。2018年3月2日，最高人民法院、最高人民檢察院發布《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（下稱《若干問題的解釋》），公益訴訟制度有了較為具體的施行規范。至此，我國檢察公益訴訟制度有了基本的法律架構。

行政公益訴訟訴前程序的主要目的是促使行政機關糾正違法、履行職責。訴前檢察建議是行政公益訴訟訴前程序的重要環節，它是提起公益訴訟的起訴參照，實踐中已經成為行政機關糾正具體行政行為或履行職責的依據。較之于檢察機關其他類型的檢察建議，訴前檢察建議因與行政公益訴訟緊密關聯，往往對行政機關有更強的敦促作用。“訴前程序的設置，在節約司法資源、尊重行政自制、促進社會和諧方面確有不可替代之功效。”[1]檢察公益訴訟試點以來，訴前檢察建議已經形成檢察機關對行政機關進行法律監督的強有力制度。

根據《若干問題的解釋》，訴前檢察建議的對象包含著違法行使職權和不作為兩類，未說明檢察建議所監督的行政行為是否包含抽象行政行為，亦未明文限制檢察機關對抽象行政行為提出檢察建議。隨著公益訴訟制度不斷深入踐行，有必要對此問題進行研究，并適時以立法形式加以明確。

二、司法實踐中行政公益訴訟訴前檢察建議僅針對具體行政行為提出

檢察公益訴訟試點期間，“截至2017年6月，各試點地區檢察機關共辦理訴前程序案件7903件，其中，行政公益訴訟訴前程序案件7676件，除未到一個月回復期的984件外，行政機關糾正違法或履行職責5162件，占77.14%。”[2]修法確立檢察公益訴訟制度后，“截至2018年1月，各地檢察機關共辦理訴前程序案件9497件，提起訴訟272件;行政公益訴訟訴前程序案件中，行政機關主動整改比例比試點期間明顯提高，如山東達91.7%，安徽達89.4%。” [3]

從司法實踐來看，絕大多數案件在檢察機關作出訴前檢察建議后，因行政機關主動依法履行職權而未能進入訴訟階段。進一步分析，近年來的行政公益訴訟訴前檢察建議對象有著明顯特點，主要是針對以下幾方面的行政行為提出：第一，行政機關行政行為直接導致環境損害;第二，非法許可后期缺乏監管;第三，行政不作為行為;第四，不履行‘先前行為的義務。[4]上述幾種類型，均是針對具體行政行為而提出的，且多針對行政不作為提出。

訴前檢察建議的目的體現為督促行政機關依法履行職責，實踐中行政公益訴訟主要傾向于針對具體行政行為提起。一般意義上理解，行政機關“依法履行職責”往往是指具體行政行為，而抽象行政行為更接近“造法”行為或是“創設職責”的行為。且“試點以來的公益訴訟案件，無論是辦理訴前程序還是提起訴訟的案件，幾乎都集中于行政不作為。”[5]

從立法本意考慮出發，訴前檢察建議應僅對具體行政行為提出。從邏輯上分析，“依法履行職責”的反面，既有“不履行職責”，也有“不依法”，即不作為或違法行使職權。因此，訴前檢察建議的對象必然包含行政作為和不作為兩方面。理論上，檢察機關能夠對行政機關違法行使職權提出訴前檢察建議。目前司法實踐將“不依法履行職責”慣常理解為行政不作為，這是對法律規定理解的誤區。無論是行政作為還是不作為，能夠具象到某種職責或是某種履行行為，均應當理解為屬于具體行政行為范疇。

從訴訟便利和可操作性上考慮，訴前檢察建議同樣應當僅對具體行政行為提出。目前行政公益訴訟開展的領域限于生態環境和資源保護、食品藥品安全、國有財產保護、國有土地使用權出讓等方面，其中尤以生態環境和資源保護案件更為常見，行政不作為問題較為突出，案件容易被檢察機關發現。檢察機關行政公益訴訟線索來源往往來自于自身辦理的刑事、民事、行政案件，案件發現、發展的客觀規律決定了一般僅有具體行政行為的違法或不作為較為容易進入檢察機關視野。因此實踐操作中，訴前檢察建議多以針對具體行政行為為主。另外，有明確行政行為內容的檢察建議可操作性更強，便于行政機關整改。為了實現更為有效的監督效果，檢察機關更傾向于選擇行政機關能夠有明確執行內容的檢察建議。

三、行政公益訴訟訴前檢察建議不宜直接對抽象行政行為開展監督

（一）訴前檢察建議直接對抽象行政行為予以監督的理論與實踐障礙

1.直接對抽象行政行為提出訴前檢察建議，沒有程序法基礎。從屬性上看，訴前檢察建議是檢察機關訴權的附屬性權利，提出檢察建議的范圍應當包含在行政訴訟受案范圍之中。

2.直接對抽象行政行為提出訴前檢察建議，超出了檢察權的范疇，不利于行政機關行使其職權。訴前檢察建議是針對行政機關提出的，應當符合行政機關的職責權限，并有一定的可行性。它與一般的司法性審查不同，并非簡單地給出違法或合法的結論，而是要給出行政作為的空間。訴前檢察建議應當保留一定的行政裁量空間，以防司法機關代替行政機關行使職權，干預行政活動。

采取檢察建議的方式對抽象行政行為進行監督，會使得檢察權通過影響抽象行政行為進而對整個地區、行業、領域的慣常做法產生影響，并且對未發生的具體行政行為規定行為模式，從某種意義上講，這就干擾了我國憲法規定的權力分工模式。

3.直接對抽象行政行為提出訴前建議，影響訴前檢察建議的剛性效果。與一般檢察建議不同，行政公益訴訟的訴前檢察建議具有相當的剛性，收到檢察建議的行政機關如不履行或怠于履行建議中應當由其履行的法定職責，將承擔被起訴的后果。在行政公益訴訟中直接對抽象行政行為提出訴前檢察建議，意味著行政機關必須依照建議內容對相關規范性文件予以修改，否則將面臨被訴的風險，這與行政機關制定規范性文件的內在規律性要求難以相符。在訴前檢察建議難以實現的情況下，其“剛性”將大打折扣。

4.針對抽象行政行為提出檢察建議，如若行政機關不依法履行職責，則面臨著難以提起訴訟的困境。另外，訴前檢察建議提出的前提是行政行為“致使國家利益或者社會公共利益受到侵害”，應當有一定的實害性，抽象行政行為所造成的損害往往是間接的，也難以滿足提出檢察建議的條件。

（二）檢察機關可以就抽象行政行為向行政機關提出社會治理檢察建議

根據《人民檢察院檢察建議工作規定》第2條、第5條的規定，檢察建議是人民檢察院依法履行法律監督職責，參與社會治理，維護司法公正，促進依法行政，預防和減少違法犯罪，保護國家利益和社會公共利益，維護個人和組織合法權益，保障法律統一正確實施的重要方式。檢察建議的類型并不限于行政公益訴訟訴前檢察建議，還包括社會治理檢察建議等其他檢察建議類型。因此，檢察機關雖然不宜在行政公益訴訟中以訴前檢察建議的方式對抽象行政行為直接開展監督，但并不意味著檢察機關對有關規范性文件的完善不能發揮作用。檢察機關可以通過社會治理檢察建議的形式向相關行政機關提出完善規范性文件的建議。此與人民法院可以在行政訴訟中對規章以下規范性文件進行附帶審查[6]有異曲同工之處。

實際上，規范性文件一旦違法，對人民群眾合法權益的損害更為廣泛巨大。抽象行政行為是行政主體行使行政權力的具體表現，具有對象不確定、可反復適用等特點，影響力可及于整個區域或群體，直接關系到公共利益和公民的切身利益。因此，檢察機關在開展行政公益訴訟工作過程中一旦發現抽象行政行為有違法問題的，應當對行政機關發出相關完善工作檢察建議，這也是檢察機關行使法律監督權的應有之意。

檢察機關在辦理行政公益訴訟案件過程中，對作為行政行為依據的規范性文件實際上也在進行著可適用性審查。根據《立法法》的規定，下位法不得與上位法相沖突，優先適用上位法。檢察機關在判斷行政機關具體行政行為主體、權限、程序是否合法時，同樣遵循著上述原則。當發現下位法與上位法相沖突時，不予適用，此時即可向相關行政機關就下位法的違法情形提出完善建議。

對行政機關就抽象行政行為提出社會治理檢察建議應屬工作改進類檢察建議的一種，因而對所提建議內容不宜做過多限制，只要檢察機關認為合適的處理建議，均可向規范性文件的制定機關反映。檢察機關可以建議依法撤銷或修改規范性文件，也可建議制定機關依法啟動相應處理程序等。為了督促制定機關及時履行對規范性文件的處理義務，檢察機關在提出建議的同時，可以抄送制定機關的同級人民政府或者上一級行政機關，通過行政機關內部的監督程序，確保建議能夠盡快落實。

四、余論

從此前的試點工作及近期施行情況看，行政公益訴訟訴前檢察建議已經顯現出了一定的強制性，較其他類型檢察建議更具有約束力。隨著該制度的施行，行政公益訴訟訴前檢察建議正逐步蛻變成一種具有一定變通空間的準“令狀”制度。“檢察令狀制度主要借鑒英國的司法令狀制度，對行政行為起到禁止、阻止和執行的法律效果，強制行政機關履行或停止有關行為。”[7]法定的被訴后果促使行政機關遵照檢察建議執行具體行政行為。“柔性的檢察建議因為后續提起公益訴訟的法律后果，使自身具有了一定的剛性，并向行政機關提出了糾錯這一新的作為要求。”[8]

隨著公益訴訟工作的縱深發展，檢察機關與行政機關經過新法的“磨合期”后，行政公益訴訟訴前檢察建議的約束力將更進一步增強。

注釋：

[1]應松年：《行政公益訴訟試點亟待解決的幾個問題》，《人民論壇》2015年第24期。

[2]徐日丹、閆晶晶、史兆琨：《試點兩年檢察機關辦理公益訴訟案件9053件》，《檢察日報》2017年7月1日。

[3]徐日丹、閆晶晶：《最高檢召開新聞發布會通報檢察公益訴訟案件辦理情況》，《檢察日報》2018年3月3日。

[4]參見黃輝：《檢察機關提起環境行政公益訴訟的司法裁判標準研究》，《法學雜志》2018年第8期。

[5]胡衛列、遲曉燕：《從試點情況看行政公益訴訟訴前程序》，《國家檢察官學院學報》2017年第2期。

[6]《行政訴訟法》第53條規定，公民、法人或者其他組織認為行政行為所依據的國務院部門和地方人民政府及其部門制定的規范性文件不合法，在對行政行為提起訴訟時，可以一并請求對該規范性文件進行審查。

[7]參見王名揚：《英國行政法》，北京大學出版社2007年版，第139至203頁。

[8]同前注[5]。