推進鄉村振興與脫貧攻堅的有效銜接

高星

打好精準脫貧攻堅戰，實施鄉村振興戰略是黨十九大提出的實現全面小康的標志性目標和重大戰略，是黨的三農工作的總抓手。2018年2月，?《中共中央、國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》正式提出“做好實施鄉村振興戰略與打好精準脫貧攻堅戰有機銜接”的工作。2018年9月，?《鄉村振興戰略規劃?（2018～?2022年）?》進一步提出“推動脫貧攻堅與鄉村振興有機結合相互促進”的要求。面臨推進鄉村振興與脫貧攻堅疊加時期，?探討鄉村振興與脫貧攻堅有效銜接問題是實施鄉村振興戰略和脫貧攻堅行動的關鍵，并顯得尤為重要。據此，?本文以化德縣為例，在厘清鄉村振興與脫貧攻堅銜接必要性基礎上，?通過分析鄉村振興與脫貧攻堅有機銜接過程中存在的問題，?進而提出二者有機銜接的路徑。

鄉村振興與脫貧攻堅有效銜接的必要性

鄉村振興與脫貧攻堅具有內容共融、作用互構、主體一致性。內容共融性主要體現為打好脫貧攻堅戰是實施鄉村振興戰略的內在內容?！吨泄仓醒搿鴦赵宏P于實施鄉村振興戰略的意見》中的第八項主要內容便是“打好精準脫貧攻堅戰”，?因此，?脫貧攻堅本身是鄉村振興戰略中的重要組成部分。作用互構性一方面體現為脫貧攻堅為鄉村振興奠定了堅實的物質基礎和組織前提。脫貧成效極大地減輕了鄉村振興的壓力，?而脫貧攻堅所形塑的組織載體和運作經驗可為鄉村振興提供借鑒。另一方面，體現為鄉村振興為脫貧攻堅提供了動力和保障。鄉村振興所規定的標準、目標、思想與原則可以優化充實到脫貧攻堅的行動中，?而鄉村振興所匹配的政策、資源和項目均可為決勝脫貧攻堅提供物質保障，?從而有利于將鄉村振興與脫貧攻堅有機結合起來，?打好“組合拳”。主體一致性體現為兩大戰略無論在目標群體、制定主體、實施主體抑或參與主體層面均具有共通性。黨和政府是鄉村振興與脫貧攻堅相關制度和政策的供給方和實施主體，?其最終目標是服務于廣大農民群眾的利益，?因此需要堅持農民的主體地位，?而在具體實施過程中均需要動員全社會各方力量。

脫貧攻堅與鄉村振興運作中存在“兩張皮”現象。一方面雖然鄉村振興戰略已寫入地方政府的政策文件，?但是在實踐中如何將脫貧攻堅所累積的經驗服務于鄉村振興戰略的實施，?以及如何利用鄉村振興戰略所提供的政策和支持服務于脫貧攻堅，?都還沒有清晰而成熟的思路和做法。地方政府仍然沒有形成因地制宜、協調推進鄉村振興與脫貧攻堅的規劃。另一方面鄉村振興與脫貧攻堅的性質和地位的異質性進一步加劇了二者銜接的困難。鄉村振興是具有戰略指引權威性的長期戰略，?而脫貧攻堅是必須實現的短期性的政治目標。在壓力性體制下，?容易出現就脫貧攻堅談脫貧攻堅和就鄉村振興談鄉村振興情況。

化德縣的積極探索及成效

脫貧車間?；驴h自然條件惡劣、立地條件差，空殼村、老齡村多。全縣87個行政村有32個是空殼村，2017年以前僅有47個村發展了集體經濟，但只有11個村有一些收入，其中僅有5個村集體經濟收入在5萬元左右。2018年，化德縣針對空殼村多、產業覆蓋面小、內生動力不足的實際情況，圍繞黨的十九大提出的鄉村振興戰略，按照“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富?！钡囊?，牽住產業扶貧“牛鼻子”，以實施“百企進百村”扶貧攻堅為契機，依托服裝和新型合金材料包裝產業，推動龍頭企業下農村，組建“脫貧車間”，探索出一條“車間駐村、居家就業、群眾脫貧、集體增收”的新路，取得顯著成效。在6個鄉鎮人口相對集中、交通條件較好的中心村建設脫貧車間57個，占行政村總數的66%，目前已帶動農牧民2173人就業，其中貧困人口1304人，占60%，年人均增收1.2萬元。

“脫貧車間”為打贏脫貧攻堅戰提供了的寶貴經驗。首先，“脫貧車間”將企業、農民增效增收緊密結合起來，拓寬了幫扶領域、豐富了幫扶內涵、提高了幫扶精準度、提升了貧困人口自力更生的能力。在“脫貧車間”打工的貧困戶為其他貧困戶和廣大農牧民做了一個“脫貧靠自己、致富靠勞動”的正能量榜樣，?進一步煥發了貧困人口自立自強、脫貧致富的精神風貌。其次，?找到了推進鄉村振興戰略的有力抓手?！懊撠氒囬g”建設，聚焦產業興旺和生活富裕，著眼于破解農民增收和素質提升這一根本性問題，進一步補齊了農村發展短板，實現了產業由城市向農村發展、就業從城市向農村推進、文明由城市向農村延伸，促進了生態恢復，振興了農村經濟、激發了農村發展活力。最后，探索了多元發展的新路徑?！懊撠氒囬g”讓農民通過非農產業有了穩定收入，實現了農民增收由傳統農牧業逐步向靠服裝加工、新型合金材料包裝加工等多種優勢特色產業轉變，農民增收渠道更寬、增收方式更多元化。同時，依靠非農產業增收，一定程度上減少了農牧民對養殖增收的依賴，種養殖戶相對減少，減少了養殖對環境的壓力，在一定程度上保護和改善了生態環境，進一步鞏固了生態建設和禁牧工作成果。

易地扶貧搬遷。化德縣針對風蝕沙化嚴重，風蝕沙化和荒漠化丘陵地區的貧困人口占60%以上，一方水土養不起一方人的現狀，堅持“三整一轉”（整合村、戶、人，流轉土地）的原則，?統籌處理好易地扶貧搬遷、政策兜底、產業發展的關系，把易地扶貧搬遷作為“當頭炮”，累計投入7.5?億元，建成扶貧移民樓?9697?套，23514?名進城群眾解決了“有房住”的問題。其中，3030?戶7730名建檔立卡貧困人口實現了“搬得出、穩得住、能致富”的目標。對于搬遷后的貧困人口，發揮資源優勢，?大力推進縣域經濟發展，切實解決“搬出來干什么”的問題。著眼于精準解決搬遷群眾“能就業、穩增收”的問題，化德縣把壯大縣域特色產業作為脫貧根本和主攻方向。一是依托駝羊絨服裝產業，安置女性勞動力居家就業。依托有著30多年發展歷史的服裝產業，化德縣不斷加大政策扶持力度，減免企業稅費，免除培訓費、補貼生活費，財政每年拿出200?萬元對企業貸款進行貼息，并在住房、就學等方面出臺一系列優惠政策，培育壯大了服裝產業，充分解決了女性貧困人口就業問題。目前，全縣服裝企業達到320?家，年生產能力?2600?萬件，產值20多億元，提供就業崗位3萬多個，形成“小規模、大群體，小生產、大協作，小企業、大就業”格局。二是依托合金新材料產業，吸納男性勞動力就近務工。為有效解決搬遷群眾就業，化德縣投資3.5?億元，?建成13.2?平方公里的合金新材料產業園，目前全縣引進19戶合金企業入園發展。服裝和合金兩大特色產業提供就業崗位3.5萬個，其中63%是搬遷進城農民，50%是貧困人口，形成“男耕女織”的充分就業格局，從業人員年人均收入達到3.8萬元以上，?是農民年人均純收入的5倍。實現了“一人就業，脫貧一戶;一戶就業、全家致富”。

轉移進城易地扶貧搬遷是脫貧攻堅的重要舉措，在推動減貧脫貧中顯現出綜合效應。一是有效推動持續穩定脫貧。貧困人口由2012年底的13927戶、34400人減少到目前1131戶2470人，貧困發生率從2012年底的24.7%下降到目前的1.8%。二是有效促進人口城鎮化。縣城人口由2012年的4萬多人增加到現在的7.3萬人，?城鎮化率由2012年的47.2%提高到61%。三是有效促進生態屏障建設。全縣撤并整合小散村56個，森林覆蓋率達到24.52%，林草覆蓋度達到45%，林草覆蓋度提高了6個百分點。

互助幸福院。化德縣自然條件惡劣、立地條件差，空殼村、老齡村多，農村常住人口中65%以上為60周歲以上老人。針對這一現狀，該縣按照“集中居住、分戶生活，統一管理，互助養老”模式，從2012年開始，累計投資1.5億元，在條件較好的中心村建成大型農村互助幸福院49處、小型互助幸福院23處，集中供養有生活能力、無生產能力60歲以上老人6092戶7803人，其中鰥寡孤獨貧困老人占80%以上。通過幸福院建設讓農村留守老人實現了老有所居、老有所樂、老有所安。

鄉村振興與脫貧攻堅銜接面臨的障礙

體制機制銜接不暢?；驴h脫貧攻堅工作已經實施多年，?已經形成較為完善的體制機制與運作體系。而鄉村振興戰略目前正處于由頂層設計、整體規劃轉向具體對待、微觀施策的過渡期。因此，?在實踐中鄉村振興與脫貧攻堅協調推進的體制機制往往銜接不暢，?導致二者在銜接度、同步度上出現不同程度的斷鏈。具體體現在：一是銜接政策匱乏。目前，地方政府已經制定了《化德縣農村牧區人居環境整治三年行動實施方案》和《化德縣打好打贏精準脫貧攻堅戰三年行動方案》，?但是關于兩者在政策方面的有機銜接細則及實施方案還沒有出臺，導致銜接實踐的零散化和隨意化，?難以達到有機銜接的效果。二是組織銜接難。縣脫貧攻堅組織保障健全，?基本形成了縣委、政府主體責任，鄉鎮黨委、政府直接責任，行業部門的主管責任，幫扶單位、駐村工作隊、包扶責任人的幫扶責任，以及村“兩委”具體責任抓脫貧工作格局。而鄉村振興在組織保障方面雖然也建立了鄉村振興領導小組進行協調，?但各個負責部門在系統協調分工上比較困難，未形成全縣系統抓鄉村振興的工作格局。

產業發展升級困難。產業發展是實現貧困戶可持續脫貧和貧困地區振興的核心引擎，?也是實現從產業扶貧到產業興旺的關鍵。然而，?在脫貧攻堅中扶持起來的產業難以實現產業興旺的目的。具體表現在：一是產業本身發展困難，發展產業往往投入多、周期長、見效慢，?并且需要各種先進生產要素的投入。針對化德縣目前的縣情，產業發展本身比較困難。二是扶貧產業不可持續性強。在脫貧攻堅壓力下，?地方的產業扶貧行動多只重視前期投入，?而缺乏后續保障，?以致持續性較差。三是扶貧產業發展中農民的主體性缺失?；驴h貧困農戶大多存在老、弱、病、殘現象，參與扶貧產業的能力不足、?意愿不強。為了盡快完成貧困戶短期脫貧的目的，?政府越來越多地采取“資產收益扶貧”的方式進行扶持，?通過對新型經營主體的資金和項目投入，?保持每年給貧困戶一定比例的分紅收入。這種方式雖然在短期內能取得較好的扶貧績效，?但是貧困農戶并沒有真正參與到產業發展中來。

內生動力難以激發。農民是鄉村振興與脫貧攻堅的主體。在推動鄉村振興和脫貧攻堅中，?理應激發農民的積極性，?但是在銜接過程中，?農民的內生動力難以激發，?具體表現在：一是村集體經濟建設落后，難以實現組織化動員。由于我縣是欠發達地區中的落后地區，發展村集體經濟的基礎差、資源少、底子薄，幾年前集體經濟幾乎為空白。雖然近幾年全縣開展了“清零遞增”?行動，大部分行政村全部有了集體經濟，但是多數村集體經濟處于起步階段，整體質量不高、規模不大，帶動脫貧致富的能力不強。二是政府主導與農民主體關系難以協調。目前在鄉村振興工作上更多是政府在唱“獨角戲”，?廣大農民群眾參與度不高。同時部分貧困戶自我脫貧意愿不強，?且對鄉村振興的文件精神理解不深，?仍然存在著較為嚴重的“等、靠、要”思想。

鄉村振興與脫貧攻堅的有效銜接路徑

強化體制機制統籌落實。?一是做好政策銜接，?立足縣域實情，?加快制定鄉村振興與脫貧攻堅有機銜接細則及實施方案，?解決現有規劃內容沖突問題，?指導二者銜接工作。二是強化基層政府組織保障，立足脫貧攻堅組織保障體系，成立由縣主要負責人任組長，?縣級各部門和鄉鎮負責人為主要成員的鄉村振興暨脫貧攻堅領導小組，?下面分設鄉村振興領導小組和脫貧攻堅領導小組，?合理分工，?統籌推進鄉村振興與脫貧攻堅工作。三是落實考核評價機制，?借鑒脫貧攻堅所形成的較為成熟的評價機制對銜接效果進行考核。據此，?通過政策銜接、組織保障和考核評價機制的落實，?實現鄉村振興與脫貧攻堅體制機制的有效銜接。

鼓勵多元發展，強化產業扶貧可持續性。一是培育多元化社會扶貧主體。廣泛動員和凝聚社會力量參與脫貧攻堅，形成政府、市場、社會互為支撐，專項扶貧、行業扶貧、社會扶貧“三位一體”的大扶貧格局。積極組織民營企業開展“百企幫百村”?精準扶貧行動，推行PPP模式，抓住“IPO扶貧”政策機遇，吸引更多有實力的企業通過資源開發、產業培訓、市場開拓、村企共建等形式到縣投資興業、培訓技能、吸納就業、捐資助貧。二是建立完善農戶與龍頭企業緊密型利益聯結機制，增強產業扶貧可持續性。通過實施土地流轉、“訂單式”、資產入股、折股量化等方式，采取“黨支部+龍頭企業+產業鏈+貧困戶”的模式，?把有勞動能力的貧困戶吸附在產業鏈上，推動貧困人口與產業發展相融合，讓貧困群眾獲得更多的穩定收益。三是在產業發展基礎上，?探索發展鄉村旅游，圍繞國家旅游扶貧重點村，選取幾個村莊試點，打造一批農家樂、田園綜合體、現代農業莊園等旅游品牌，推動實現鄉村振興。

積極培育農戶主體意識。一是多渠道發展集體經濟項目，挖渠引水，拓展經營內容，探索壯大農村集體經濟與提高農民組織化相結合的途徑，積極推動村集體與村民“聯產聯業”“聯股聯心”，?激發村民的內生動力。此外，?還應支持和發揮合作社、社會化服務組織、供銷社等組織對農民的組織和帶動作用。二是堅持扶貧同扶志扶智相結合，引導農戶提高主體意識。通過采取典型引領、開展鄉村振興“農民講習所”、烏蘭牧騎下鄉活動等教育，提升貧困戶“精神短板”和“能力短板”，讓貧困群眾敢想敢干、能干會干。同時，積極引導農戶轉變思想觀念，摒棄陳規陋習，提升發展能力，形成脫貧光榮、勤勞致富的價值導向。

（作者單位：中國人民銀行化德縣支行）