金融監管要不斷完善，也要不斷升級

時紅秀

2019年一季度之后，尤其是到了年中，似乎隨著穩增長壓力的日益加大，各種促進投資、刺激增長的議論和措施也見諸媒體。有市場人士議論，即便一再有重申“決不搞大水漫灌”，但為避免增長率進一步下滑，宏觀調控政策可能要從著力嚴防風險朝著寬松刺激轉向。7月26日中國人民銀行發布《金融控股公司監督管理試行辦法（征求意見稿）》（以下簡稱“意見稿”），向全社會公開征求意見。一時有人驚異：這會兒推出此項措施，怎么回事？

防范風險，持續加力

防風險是年初定下的2019年重要基調。2019年1月21日習近平總書記發表重要講話強調，“必須始終保持高度警惕，?既要高度警惕‘黑天鵝事件，也要防范‘灰犀牛事件;既要有防范風險的先手，也要有應對和化解風險挑戰的高招;?既要打好防范和抵御風險的有準備之戰，?也要打好化險為夷、轉危為機的戰略主動戰?！币?，這次重要講話發表的場合，是每年之初定調當年工作重點在中央黨校舉辦的“省部級主要領導干部專題研討班”。而該次研討班的主題，就是“堅持底線思維，著力防范化解重大風險”。

其實越是經濟下行，我國金融業內在的風險和隱患就暴露得越充分，相應地，防范化解風險的“手術”也就更具針對性。隨著金融業不斷開放，近年來越來越多的非金融企業或自然人，投資形成金融控股公司，紛紛涌入金融業。一方面，?現行的商業銀行法、證券法、保險法、基金法等金融法律法規，都對已有的商業銀行、證券、保險等金融機構的業務范圍、資本來源與投資規則進行了嚴格的規定，?如商業銀行“不得從事信托投資和證券經營業務”，“不得向非自用不動產投資或者向非銀行金融機構和企業投資”等等，?也就是說商業銀行不得投資實體企業?？闪硪环矫妫F有的實體企業或非金融機構，能否投資于銀行、保險、證券、基金等金融機構，以什么樣的方式介入金融業務，卻并無明確的規則約束。在打破壁壘、鼓勵競爭的改革取向下，我國金融領域非?；钴S的金融控股公司，其主體是實體企業，進行投資或者控股金融機構，有的甚至投資多個銀行或者證券公司、保險公司。這意味著，依法設立的正規金融機構不能隨意投資實體企業，但實體企業可以控股金融機構，常常被贊為“產融結合”的創新之舉。這些年來，就像一些企業時不時“染指”房地產行業一樣，不少企業在產能過剩、產業競爭壓力大的形勢下，發現了介入金融業的巨大前景。由于長期存在監管空白，金融控股集團中，有的利用關聯交易隱蔽輸送利益，有的將金融機構作為“提款機”，有的造成市場動蕩、損害金融消費者的合法權益，有的缺少基本的行業約束，造成金融與實業之間的風險交叉傳遞。這使得中國宏觀經濟風險在傳統體制因素尚未消除的情況下，新的風險源越來越多。

聯系到近年來金融領域不時出現的重大事件，包括對互聯網金融的清理、對資本市場違規違法行為的重罰、對個別銀行機構的接管，以及對“安邦系”“明天系”在內的若干機構的嚴處，等等，如今央行發布這個“意見稿”，說明防范和控制金融風險的政策力度不可能有所松動。監管層不斷扎牢制度的籠子的一系列努力并未減弱。

“亡羊補牢，猶未為晚”

“意見稿”眼下發布，不少論者都有“早該出臺”的評價。早在2015年下半年“寶萬之爭”爆發，各界紛紛議論。當時激烈爭吵的，多是現代企業制度中的公司治理問題，尤其是“企業家情懷”和“契約精神”何者為大，但作為并購方“寶能系”的資金來源問題就已引起重視。當時的寶能集團，擁有物業管理、房地產開發、物流、保險、小額貸款、電子商務、農產品生產等公司。像這樣原本并非金融企業的市場主體，有的甚或是自然人，通過種種設計和運作，實質性地對多家、多層次的金融機構擁有控制權，再通過種種嵌套、借道，如介入保險、基金合伙、資管理財甚至融資融券，為數不多的自有資金就可以數倍甚至數十倍地放大，取得目標企業（不止一家）的控制權。其中的資本運作，無論是融資來源還是投資方向，?在合規與違規、合法與非法之間就存在非常大的爭議。分別負責銀行、證券、保險的三大監管機構都曾表示在自己的監管范圍內未發現有明顯違規行為。于是沿著資金流程，市場監管如何實現“穿透”？不同監管主體之間如何協調？更重要的是，?對于像“寶能系”這類金融控股集團，既涉足基金、保險、房地產、小額貸款等金融業，還涉及物業管理、電商物流、農產品以及后來投資的新能源汽車等實業，究竟誰負責對其監管？這些問題一直等待回答，更需要解決。時隔多年，如今發布“意見稿”，為制定正式的金融控股公司監管制度作準備，終于給出“說法”。無論如何，這是通過建立健全相應的監管規則，培育和發展我國現代金融市場的重要步驟。人們有理由發出“亡羊補牢，猶未為晚”之嘆。

監管升級，仍在路上

從現代金融監管制度角度看，“意見稿”帶來的思考，仍有可討論之處，至少有二。

一是行政化有余

通讀“意見稿”，一個突出印象是仍把“嚴把準入關”作為“嚴格監管”的組成部分。

“意見稿”第四條和第十三條明確金融控股公司由中國人民銀行監管，包括審批設立、變更、終止以及業務范圍。其中還有表述，未經中國人民銀行批準，任何單位不得在名稱中使用“金融控股”“金控”“金融集團”等字樣。有關負責人對“嚴把市場準入關十分必要和迫切”進行了解釋，聲稱對設立金融控股公司行政許可，能夠“使經營狀況良好、公司治理規范、杠桿率水平適度、投資動機純正等符合條件的市場主體可以設立金融控股公司，依法合規開展經營”。設立明確的行政許可，“才能提高監管的權威性和有效性，嚴格規范金融控股公司發展，及時糾正違法違規行為”。這種說法如果成立，?長期以來我國市場經濟建設中的諸多問題都得到解決了。其實準入審批只會增加牌照的稀缺性，后果是減弱行業競爭，并不能避免風險。因為只要牌照稀缺，市場主體會致力于金融租的爭奪，而非經營管理的改進和服務模式的創新。屆時，通過金融控股公司搞“提款機”的現象仍會存在。

長期以來，無論食品藥品還是建設工程行業，我們都沒有少搞準入的行政許可，也沒有少設置資質門檻，但一方面形形色色的行業亂象層出不窮，甚至惡性事件頻頻暴發，另一方面有利于創新創業的營商環境難以形成，審批中的尋租與腐敗屢見不鮮，制度性交易成本居高不下。近年來黨中央和國務院持續推進“放、管、服”改革，其中“放”就是取消和下放行政審批權，以負面清單方式放開行業準入;“管”則是指加強事中事后監管。也就是說，通過行政許搞“準入審批”，已經被排除在“監管”的內容之外了?！耙庖姼濉比詮娬{“加強準入審批”，顯然有關部門并未從這些年來“放、管、服”改革中的理論和實踐探索中受到啟示和影響。

真正的監管是放開行業，充分競爭，?把中心任務放在對市場主體的行為和過程實行監測和管理上。正如孩子可能淘氣，?要避免意外，大人監護的可取之道一是有能力隨時發現，二是有能力及時糾正孩子的行為。如果將“嚴把準入關”也算做是“監管”的內容，最容易的辦法是不讓孩子出生。這種?“監管”倒是“有效”，?但絕不可取。

如果歸納的話，“意見稿”對金融控股公司的監管可分為七大方面。一是明確監管范圍;二是市場準入，將行政許可作為防控風險的第一道門檻;三是嚴格股東資質監管，做法是列舉出出資規模不等的資金門檻;四是強化資本來源真實性和資金運用合規性監管;五是強化公司治理和關聯交易監管;六是完善風險“防火墻”?制度;七是合理設置過渡期等。上述內容的第一條，就監管范圍來說，主要是明確該監管事項歸屬央行（現有法律法規已有規定者除外）。而第二、第三兩項與傳統的其他政府監管類似，未脫離行政審批、準入設卡的窠臼。所以七項里面，有將近三項屬于強化行政審批的內容。就目前監管水平和履職習慣看，真正能夠落地實施的，必然是準入審批和資質設卡。至于其中四項例如如何識別和監測資本來源真實性和資金運用合規性，如何查證公司治理和關聯交易、如何完善風險“防火墻”規則并使之得到有效執行，無不取決于監管者的能力，更取決于監管方式和甚至監管隊伍的工作作風怎樣轉變，——在當下的政府履職普遍狀況看，這些都是說不準的事。

更嚴重也更容易被忽略的是，強化準入的行政審批，會使我國金融業“分頭審批制”狀況得到固化。現有的銀行業的業務審批、企業IPO審批、保險業的審批，?還有債券審批（里面細分為公司債券由證監會審批、企業債券由發展改革委審批、地方政府債券由財政部審批，等等），本來都是建設現代市場經濟尤其是現代金融市場的內容。目前各監管部門無不保持一塊審批事項。一行多會制改革以后，央行因長期沒有行政審批，在宏觀調控和實施宏觀審慎監管中地位更超脫，政策取向更公允。一旦也賦予微觀主體的行政審批權，其可能引發的履職行為扭曲不可不防。再繼續強化行政許可和準入審批，建設現代金融市場的路會更遙遠，全面深化改革可能遇到的阻力會更大。

二是法治化不足

目前公布的《金融控股公司監督管理試行辦法（征求意見稿）》共七章56條，?計1.26萬多字。其篇幅之長，涉及利益之廣，權利義務關系調整程度之深，僅僅作為一個部門工作層面或行業規則意義上的“辦法”，法治化程度明顯不足。

從重要性看，“意見稿”內容絕非一個部門管理規程和行業規則解釋的“辦法”所能包涵。有人根據“天眼查”的數據統計，截至目前，企業名稱含“金融控股”“金控”“金融集團”的公司共有4877家。即使在名稱上沒有明確載明“金融控股”“金控”“金融集團”等字樣，這類機構仍在不斷增加。據有關研究者梳理，非金融企業投資控股兩種或兩種以上類型的金融機構，事實上形成了金融控股公司，具體包括四大類：一是隨著民營資本的不斷壯大，一些大型企業集團如TCL、恒大、萬達、寶能等旗下的相關公司;二是地方政府近年來紛紛組建的金融控股集團，有全國各省級政府、副省級城市政府和一些地級市都直接組建的，或由相關政府部門出面組建的，據不完全統計不低于50家;三是隨著業務擴展和國企國資改革的推進，央企也紛紛組建起來的金融控股集團;四是隨著互聯網技術的發展和應用發展起來的金融控股集團，如BATJ旗下的金融機構。

實體企業紛紛以各種方式或技術條件介入金融業，既是我國經濟發展、資本力量成長的結果，也與我國金融業開放與競爭程度不足有關，尤其是繞過迄今為止過于嚴格的行業壁壘。既然特許權（以牌照許可方式）“創設”出巨大的“金融租”?存在，包括大型央企、地方政府、新興的IT企業以及悄然成長起來的民間資本展開分割和爭奪，則是順理成章之事。這可以說是我國該行業發展最為深刻的原因。對于涉及如此廣泛、規模如此巨大的利益關系調整，對于涉及整個金融業健康發展乃至宏觀經濟運行的大事，理應進行立法調節。不夸張地說，其重要性一點也不亞于《商業銀行法》《證券法》《保險法》《基金法》《信托法》等法律，可現在連政府條例都談不上，僅僅是一個部門制定的“辦法”，立法層次過低。

從時間周期看，從問題的產生、提出直到正式出臺，耗時已經多年。為使內容周延、實施有效，2018年央行就對開始模擬監管試點，從非金融企業投資控股形成的幾種類型的公司中選擇了5個代表，分別有招商局集團、上海國際集團、北京金控集團、螞蟻金服和蘇寧集團等。這樣的“立法”論證和實施準備的充分程度，可以說超過目前頒布實施的許多正式法律。從“意見稿”文本質量和表述嚴謹性看，?由全國人大常委會作為一部金融業正式的法律文本進行討論修訂，然后頒布實施，?是完全有基礎的。

提高立法層次的一個好處，是保障監管者的執法權威，提高我國金融市場的監管效力，以真正增加金融違法違規行為的代價。金融業普遍存在信息不對稱，一旦市場主體的機會主義行為泛濫，會整體上降低一個國家金融市場的效率，嚴重者會導致整個市場失靈。一個運行良好的現代金融市場，恰恰需要一個嚴格的法治化監管作為支撐。這正是“全面深化改革”和“全面依法治國”相輔相成的意義所在。

提高立法層次的另一個好處，是實現金融市場的統一。如果說“部門立法”對統一規則、統一執法存在諸多弊病的話，?在金融領域里這種弊病會更加嚴重。金融風險的突發性和傳導性，迫切需要金融規則的統一和規則實施的統一。但在我國金融領域，一旦出現某些亂象，人們總會發現，所謂的“鐵路警察各管一段”，實則不過是“各批一段”，該“管”的并不一定管得住管得好。

提高立法層次的第三個好處，是避免監管機構在“自我授權、自我加持”?下，最后出現“監管俘虜”現象。“監管俘虜”是管制理論中的著名發現，說的是監管者與被監管者長期互動，最終形成某程度的“利益同盟”，從而掩飾和保護不利于全社會而僅有利于它們彼此雙方的行為。一些關涉利益主體之間重大利益關系的事項，本來應該通過立法部門按照法定程序公開統一立法來調節的，但毋庸諱言，長期以來，在普遍存在的部門立法局面下，一些部門自定規則，往往導致“自我授權”現象。再加上不知從哪里流行開來的所謂“誰審批、誰監管”“誰監管、誰負責”似乎不證自明的論調，不少部門悄然植入某項行政權力一旦成功，自然而然地把自己納入隨即擴充編制、擴展權力、鞏固部門利益的“軌道”，甚至形成監管者與被監管者“行業化”或“部門化”的趨勢。一旦第三方（包括審計、媒體等在內）觸及本行業隱秘事項，監管方與被監管方會不約而同地相互配合，互相掩飾，共同“對外”?，F代市場經濟條件下存在的監管失靈，多數就是這種監管俘虜導致的尋租和腐敗引起的。

監管升級的方向

新時代中國經濟發展需要向著質量和效益轉型升級，其實我們的市場監管也需要轉型和升級。就金融監管來說，綜上所述，亟待實現監管的專業化和法治化（即去行政化）升級。

首先，要由機構監管向功能監管和行為監管轉變。這就是對于金融控股者的監管，并不以“是否在我的許可名單中有戶頭”為前提，而是無論是誰，是否存在所列舉的禁止與處罰事項為依據。

這就需要第二，把監管者的能力建設提高到重要地位，徹底告別“以批代管”?的傳統監管方式。監管者能力，一在于“穿透”，二在于“協調”。其中，“穿透”是指對金融控股公司的投融資行為和資金來源與運用實施有效、及時的監測和識別。如果能夠運用好大數據和金融清算系統，發揮專業化人才隊伍的作用，實現“穿透”并不難。“協調”則是指各類金融監管機構之間能夠實現信息共享和職能互補。近年來，這方面的改革已經取得重大進展，仍在繼續深化當中?！耙庖姼濉?也指出，要建立統一的金融控股公司監管信息平臺，建立和完善金融控股集團的風險評估體系。

第三，充分討論我國金融業發展和金融監管理念的走向。上世紀30年代西方世界大危機之后，為避免金融市場中風險傳導和蔓延，1933年美國制定了格拉斯-?斯蒂格爾法案（Glass-Steagall?Act），?由此開啟金融業“分類經營、分業監管”?模式。六十六年之后的1999年，美國克林頓政府頒布了“金融服務現代化法案”，?在華爾街大型金融勢力的推動下，終于實現了“混業經營、混業監管”的模式，金融業放松管制之下諸多創新層出不窮。正好在這種外部輿論和學術觀點盛行之即，?我國銀行業面臨重整和改革，培育資本市場的同時，“一行三會”的監管體制也先后確立起來。國內學術界關于是“分業經營分業監管”還是“混業經營混業監管”?（或稱“綜合經營綜合監管”），爭論就一直沒有中斷過。占上風的似乎是為鼓勵金融創新，加快金融業發展，尤其是對外開放中金融業不能自縛手腳，實現“綜合經營綜合監管”。

當年分別成立“一行三會”（后改為“一行兩會”），分別立法授權，是基于早年“分業經營、分業監管”的理念所形成的金融監管框架。它越來越與日漸明顯的“混業經營”和由此倒逼的“混業監管”格局相矛盾。目前國內金融控股集團中，大型國有銀行（工農中建交）早已成為全牌照的金融集團，上世紀末為挽救銀行業而搞的首次“債轉股”，所成立的幾大資產管理公司也都實現全牌照經營。現如今非金融企業或自然人投資形成的各種金融控股公司，是在原有基礎上，進一步實現了“實體經濟”與“金融經濟”之間的“混合”（甚至是所謂的“產融結合”）。這意味著，當年監管框架的基礎已經變化。針對這種變化，需要在立法宗旨、監管理念完全更新的基礎上進行金融監管框架的重構。這樣看來，問題就更不是依靠對現有監管條例的修修補補，或制定一個監管辦法能解決的了。

[編后]每次給時教授的文章做責編都能增長見識，開闊眼界。時教授在本文中所揭示出來的問題發生在所謂的實體經濟與所謂的金融經濟這貌似兩種經濟體系之間，跨著兩個體系，映射出來的好像是混業監管還是分業監管的無奈和尷尬，而更深層“病灶”則在于現代經濟高度一體化的大環境下，金融業已滲入了所有形式的經濟活動中，?各個行業已經無法出離金融而獨立運營存在，此時缺位的是一個能夠統御和涵蓋所有市場主體的手握金融大權的“大監管者”，而不是如時教授所說的“各管一段”的“鐵路警察”。相應地，所依據的“監管之劍”也不應當是“自定規則”“自我授權”的部門法則，更遑論僅僅是一部“管理試行辦法”了。其實我們中國特色的社會主義市場經濟在這個問題上最有優勢，那就是像時教授說的那樣：提高立法層次，交由人大常委會主持制定一部正式的法律文件，如此，才是解決問題的根本之道。

（作者系中共中央黨校（國家行政學院）?經濟學部教授）