海員遺棄問題緣何難解

崇明海事局 朱德通

海員被遺棄事件的頻繁發(fā)生顯然與IMO的目標(biāo)和宗旨相悖，特別是由于近年航運(yùn)業(yè)的低迷，部分船東財(cái)務(wù)狀況不佳，致使遺棄事件呈爆發(fā)式增長之勢。

近年，海員遺棄事件數(shù)量呈爆發(fā)式增長，受到國際海事界與國際媒體的廣泛關(guān)注。前不久召開的國際海事組織（IMO）法委會(huì)第106屆會(huì)議公布的數(shù)據(jù)更是令人咂舌。事實(shí)上，IMO也一直致力于促進(jìn)被遺棄海員獲得直接有效的幫助關(guān)愛海員，倡導(dǎo)整個(gè)行業(yè)共同努力鼓勵(lì)年輕人從事海上職業(yè)。然而，海員被遺棄事件的頻繁發(fā)生顯然與這一目標(biāo)和宗旨相悖，特別是由于近年航運(yùn)業(yè)的低迷，部分船東財(cái)務(wù)狀況不佳，致使遺棄事件呈爆發(fā)式增長之勢。海員被遺棄在陌生國外港口，缺少基本生活需求保證，難以迅速遣返回家。盡管《<2006海事勞工公約>2014修正案》圍繞“遣返的財(cái)政擔(dān)保體系和船東責(zé)任相關(guān)的財(cái)政擔(dān)保體系”做出了相關(guān)規(guī)定，并已于2017年1月18日生效實(shí)施，但實(shí)際情況并仍未得到明顯改變。針對(duì)這一問題，仍需持續(xù)關(guān)注，并找到更好的解決辦法。

IMO/ILO關(guān)于海員遺棄數(shù)據(jù)分析

IMO/ILO關(guān)于海員遺棄的聯(lián)合數(shù)據(jù)庫于2006年3月29日在ILO（國際勞工組織）網(wǎng)站正式向公眾開放。數(shù)據(jù)庫記錄了2004年1月1日以來向IMO或ILO報(bào)告的發(fā)生在全球各港口的海員遺棄事件。

2019年IMO法 委 會(huì)（LEGAL COMMITTEE）106屆會(huì)議文件“LEG 106/4”，由IMO和ILO秘書處共同統(tǒng)計(jì)的數(shù)據(jù)為：至2018年12月31日，聯(lián)合數(shù)據(jù)庫內(nèi)共列有366件已報(bào)告的海員遺棄事件，影響到4866名海員。根據(jù)目前數(shù)據(jù)庫分類法方法,分為“Resolved”、“Unresolved”、“Disputed”和“Inactive” 四種。除去7例漁船事件外，其中175件案例為已解決“Resolved”，77件為有爭議案件即“Disputed”，52件為不活躍案件“Inactive”，當(dāng)下仍有55件未解決的遺棄案件“Unresolved”。

從年度報(bào)告海員遺棄事件數(shù)量的角度來看，2011至2016年間報(bào)告的案例從12起至19起不等。令人吃驚的是到2017年這個(gè)數(shù)字飛躍到55起（其中22起已解決），而2018年也是居高不下，達(dá)到44起（其中15起已解決）。必須引起強(qiáng)烈關(guān)注的是2017年1月恰恰是《<2006海事勞工公約>2014修正案》（以下簡稱《2014修正案》）生效的日子，其主要內(nèi)容正是涵蓋要求船東提供確保遺棄船員能被順利遣返的財(cái)務(wù)擔(dān)保的強(qiáng)制性規(guī)定。一邊是迅猛增加的海員遺棄事件數(shù)量，一邊確保海員迅速遣返的財(cái)務(wù)擔(dān)保要求，著實(shí)讓人深思。

海員遺棄數(shù)據(jù)庫當(dāng)前數(shù)據(jù)分析

2011-2018年年度報(bào)告遺棄事件數(shù)量

2018年報(bào)告的遺棄事件中，15件涉及遺棄的船旗國未批準(zhǔn)加入MLC 2006。而根據(jù)國際工人運(yùn)輸聯(lián)合會(huì)（ITF）公布的數(shù)據(jù)，發(fā)生遺棄事件船舶大多懸掛方便旗。

事件頻發(fā)的原因及影響

海員遺棄事件頻發(fā)，究其原因無外乎以下幾點(diǎn)。一是船東確實(shí)遭遇財(cái)務(wù)危機(jī)，已無力支付船員工資以及遣返費(fèi)用；二是船東為追逐利益最大化，惡意拋棄船舶及船員，這種情況經(jīng)常發(fā)生在老舊船舶，當(dāng)船舶價(jià)值已低于所欠船員工資和遣返費(fèi)用時(shí)；三是在船舶運(yùn)營中突發(fā)遭遇重大安全或環(huán)境污染事故，或船舶陷入長時(shí)間民事經(jīng)濟(jì)糾紛時(shí)也易發(fā)生遺棄事件。

根據(jù)遺棄船舶的船旗國分類

海員遺棄事件的發(fā)生和曝光毫無疑問對(duì)海員的職業(yè)形象有巨大的負(fù)面影響。海員被遺棄后，海員及其家庭成員的生理心理均承受巨大壓力。若海員基本生活長期得不到保障，有可能危及海員生命安全，甚至引發(fā)人道主義危機(jī)。在互聯(lián)網(wǎng)和新媒體發(fā)達(dá)的當(dāng)今社會(huì)，信息傳播速度及其影響力超乎我們的想象，這無疑會(huì)造成公眾對(duì)海運(yùn)業(yè)的負(fù)面認(rèn)識(shí)，不利于年輕人加入海員和留住在職海員。船舶及船員被遺棄后，對(duì)遺棄發(fā)生地的港口國會(huì)造成很大的負(fù)擔(dān)。遺棄的低標(biāo)準(zhǔn)船舶，一般都會(huì)遭到滯留，而港口國也是有苦難言。這不僅會(huì)影響周邊水域的通航安全，而且會(huì)帶來污染風(fēng)險(xiǎn)，特別是一些因發(fā)生事故而遺棄的船舶。此外，即使船舶在港口的安排下在泊位和錨地停留，長期的遺棄也會(huì)過度地占用港口資源，影響港口營運(yùn)效率。而對(duì)遺棄船員的人道主義救濟(jì)則會(huì)為港口國主管機(jī)關(guān)帶來財(cái)政負(fù)擔(dān)。

緣何海員遺棄事件難以解決？個(gè)人認(rèn)為，主要有以下五個(gè)方面的原因。

一是涉及方眾多，難以協(xié)調(diào)合作。海員遺棄事件的解決涉及眾多利益方，主要的責(zé)任主體是船東、保險(xiǎn)公司（如有財(cái)務(wù)擔(dān)保）、船旗國；當(dāng)然還有被動(dòng)參與方如遺棄發(fā)生地的港口國以及船員提供國；除此之外還涉及參與協(xié)調(diào)的海員工會(huì)組織，當(dāng)事船舶代理公司，船員派遣公司，駐當(dāng)?shù)卮瑔T提供國的領(lǐng)事機(jī)構(gòu)等等。特別是如今航運(yùn)和船員勞務(wù)全球化以及懸掛方便旗的原因，致使船旗國、船員提供國、船東所在國家、遺棄發(fā)生地的港口國分別是不同的國家。本來就有法律體系的差異，再加上空間、距離以及國家間協(xié)調(diào)等因素的制約，使海員遺棄事件解決起來困難重重。

二是各國加入《2006海事勞工公約》及其《2014修正案》的情況也不一致，截至2019年1月4日，89個(gè)國家和地區(qū)批準(zhǔn)了《2006海事勞工公約》，占全球航運(yùn)噸位的91%以上。然而，在其中17個(gè)國家和地區(qū)雖然加入了《2006海事勞工公約》但并未批準(zhǔn)《2014修正案》。因此，造成在實(shí)踐案例中出現(xiàn)多種情況，例如被遺棄船舶的船旗國和遺棄發(fā)生地港口國都加入了公約及修正案；或者其中一方加入了修正案而另一方?jīng)]有；再或者雙方都沒有加入等等。這種復(fù)雜的批約情況導(dǎo)致了踐行統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)中出現(xiàn)障礙，使事件解決的難度增大。

三是港口國出于遺棄船舶的安全和污染風(fēng)險(xiǎn)角度考量，間接導(dǎo)致遺棄船員難以遣返。如港口國加入了《2014修正案》，報(bào)告發(fā)生遺棄的船舶一般都會(huì)被開展港口國監(jiān)督檢查，并遭到滯留。遣返問題涉及到換班船員上下船，如果船員全部下船，空船將成為浮動(dòng)的危險(xiǎn)物。船員難以遣返或延誤遣返是由于港口國拒絕允許被遺棄的海員離開船舶，這將會(huì)導(dǎo)致船舶配員不足和無人值守，帶來巨大的安全和污染風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，也拒絕協(xié)助安排替換或看守船員，或拒絕為遺棄的船舶找到安全的泊位，因?yàn)檫@樣會(huì)給主管機(jī)關(guān)帶來行政和財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)，占用港口資源。這無疑使事件的解決雪上加霜。例如，遺棄在印度加爾各答港的“聯(lián)合女神”輪，盡管經(jīng)過船員提供國領(lǐng)事館的協(xié)調(diào)，印度方面愿意就船員回國提供相關(guān)便利，但是仍然要求船舶必須滿足“最低配員”，船上應(yīng)當(dāng)最少保持17名船員。新船員不上船，舊船員就無法下船。

四是船東和保險(xiǎn)公司在對(duì)海員被遺棄認(rèn)定和理賠上的不同認(rèn)識(shí)以及扯皮，使處理過程緩慢，難以迅速解決。現(xiàn)實(shí)中，盡管有些船舶按照公約及修正案的要求辦理了財(cái)務(wù)擔(dān)保，但在具體的理賠過程中，并不是一帆風(fēng)順。首先，對(duì)遺棄發(fā)生的認(rèn)定，部分案例中保險(xiǎn)人認(rèn)為船東并沒有滅失，船員仍可以聯(lián)系上船東，并沒有完全斷絕聯(lián)系，只是船東不愿付錢安排遣返，把包袱甩給保險(xiǎn)人。其次，在一起案例中，理賠范圍的認(rèn)定有很大不同，保險(xiǎn)公司只愿意支付船員遣返的費(fèi)用，卻對(duì)支付船員欠薪和保障基本生活所產(chǎn)生的費(fèi)用并不那么痛快，即使部分船員已被遣返回家，也并不能拿到全部應(yīng)得的報(bào)酬。

五是法規(guī)本身的不完善。2014修正案雖然明確了處理海員遺棄的責(zé)任主體和優(yōu)先順序，但是沒有具體的指南或文件說明海員遺棄事件處理的程序步驟以及如何開展協(xié)調(diào)合作。2014修正案規(guī)定如船東未能為有權(quán)得到遣返的海員安排遣返或負(fù)擔(dān)其遣返費(fèi)用，則船旗國應(yīng)該負(fù)責(zé)安排遣返和承擔(dān)費(fèi)用；如船旗國也未能做到，則港口國或船員提供國可以承擔(dān)船員遣返的責(zé)任，描述時(shí)船旗國是應(yīng)當(dāng)（shall），而港口國和船員提供國是可以（may）。但就三方具體如何開展合作沒有涉及，也沒有另外的指南或文件來指導(dǎo)各方就救助被遺棄海員行動(dòng)，造成實(shí)際中各方消極被動(dòng)，行動(dòng)不一致。

解決路徑

一、積極推動(dòng)2014修正案的接受與實(shí)施。加大港口國監(jiān)督對(duì)2014修正案要求的關(guān)于海員遺棄的財(cái)務(wù)擔(dān)保證書的檢查力度，考慮到港口國檢查的無優(yōu)惠原則，無論其船旗國是否已批準(zhǔn)公約或2014 修正案，對(duì)于航行于批約國港口的船舶為避免PSC滯留，就必須要取得符合MLC2006及2014修正案要求的財(cái)務(wù)擔(dān)保證書或相應(yīng)證明文件。顯然有保險(xiǎn)的總比什么都沒有的好。船旗國，港口國和船員國三方都加入2014修正案，會(huì)使海員遺棄事件的解決變得相對(duì)容易。

二、重視發(fā)揮IMO/ILO關(guān)于海員遺棄聯(lián)合數(shù)據(jù)庫的作用。IMO及其各成員國在法委會(huì)第105次會(huì)議上一致認(rèn)為聯(lián)合數(shù)據(jù)庫在解決海員遺棄事件上發(fā)揮了重要作用，是最有效的工具之一。信息的對(duì)外公開和輿論壓力無疑會(huì)促進(jìn)船東、保險(xiǎn)公司和船旗國盡快解決事件。此外，數(shù)據(jù)庫的管理方IMO或ILO也會(huì)通過外交渠道對(duì)有助于事件解決的各方主管當(dāng)局施加一些壓力。再者，通過數(shù)據(jù)庫為各方提供一個(gè)信息溝通平臺(tái)，并為后續(xù)事件的解決積累有效實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。當(dāng)然，目前數(shù)據(jù)庫仍存在一些不足之處，需要進(jìn)一步完善，譬如信息的更新和報(bào)告。

三、制定關(guān)于解決海員遺棄事件的合作機(jī)制指南。海員被遺棄事件后，各利益相關(guān)方之間的有效協(xié)調(diào)、溝通機(jī)制是很有必要的。建議制定處理海員遺棄事件時(shí)的工作程序框架，就各方如何開展救助行動(dòng)進(jìn)行指導(dǎo)，提升合作效率，更好的保障14修正案的落實(shí)。

四、在對(duì)于被遺棄海員的救助行動(dòng)中，應(yīng)盡量避免港口國和船員提供國的利益不受損害，確保其為盡快救助遺棄海員而墊付的費(fèi)用享有追償權(quán)。無論是向船旗國或船東追償，或是在遺棄船舶被依法拍賣后的優(yōu)先受償，都是盡量降低港口國和船員提供國的在這方面的行政和財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)，加快事件解決速度，確保海員能早點(diǎn)回家。