《南京市農田水利條例》立法后評估

鄭斯尹，陳莉莎，丁鳴鳴

(1.南京市水利規劃設計院股份有限公司，江蘇 南京 210000；2.南京市水務局，江蘇 南京 210000；3.河海大學水利水電學院，江蘇 南京 210000)

評估是指法律施行一段時間后，采用多種方式進行調查研究，對法律的實施績效進行分析評價，對法律中所設計的制度進行評判，并針對法律自身的缺陷及時加以矯正和修繕[1]。地方立法是我國立法體制中的重要組成部分[2]，《南京市農田水利條例》(以下簡稱《條例》)于2016年1月1日起施行。此前，國家及江蘇省尚沒有一部統一、專門性的農田水利法律法規，在這樣的背景下，南京市決定制定一部具有地方特色、針對性和可操作性的農田水利條例?！稐l例》滿足了南京市農田水利管理工作需求，施行近兩年來取得一定成效。文章針對《條例》的立法質量和實施情況兩個層面進行立法后評估。

1 后評估體系構建

1.1 評估主體

本次后評估工作采用多元主體模式。多元主體模式是指立法后評估的組織者，實施者和參與者是有兩個以上不同性質的主體結構形式[3]。在缺乏成熟依法成立獨立的評估機構的現階段，采取第三方機構+內部機構+專家的評估主體形式，能最大程度克服單一評估主體認識片面、專業局限以及評價主觀的問題，使得評估結果公正客觀，可靠科學。因此，南京市水務局委托第三方南京市水利規劃設計院股份有限公司開展《條例》立法后評估。

1.2 評估方法

《條例》后評估采用查找資料、調研座談、問卷調查、專家咨詢等方式，制訂《條例》后評估工作方案，確定評估內容及要點、實施步驟及質量保障措施，形成評估結論。

1.3 評估指標

評估主要對《條例》的立法質量和實施情況兩個層面進行評價，選取合法性、合理性、協調性、可操作性、規范性及實效性等指標進行分析。

2 立法質量評價

立法質量指一部法律、法規或規章等在立法的合法性、合理性、協調性、可操作性、規范性等方面表現出來的水平。

2.1 合法性

調查問卷顯示，98.78%的“部門”調查對象認為《條例》不存在與上位法相沖突的問題，且其制定符合法定程序且未超越立法權限，如圖1所示。

圖1 是否與上位法相沖突

經調查分析，《條例》的各項規定與《中華人民共和國立法法》《中華人民共和國行政處罰法》及《中華人民共和國水法》等上位法的相關規定基本一致。但與國家《農田水利條例》個別條款的表述存在出入，建議對以下內容進一步商榷。

(1)《條例》第十三～十六條有關建設和驗收的規定中，工程設施驗收合格后，國家《農田水利條例》規定由“縣級以上地方人民政府水行政主管部門”組織造冊存檔，而《條例》規定由“區人民政府”登記造冊，這一表述有待商榷。

(2)《條例》第十八條中確定農田水利工程管理主體規定的第二項“(二)政府補助或者集體投資的小型農田水利工程，按照受益和影響范圍，鎮人民政府(街道辦事處)或者村集體經濟為管理主體，涉及多個鎮(街道)的，由共同上一級人民政府水行政主管部門管理”，首先在小型農田水利工程投資主體表述中上缺失了“政府投資”。

(3)在管理主體界定上，與上位法及實際狀況均不一致，缺失了“農民用水合作組織”、“農民”等管理主體。

以上問題主要是因為《條例》草擬之初，國家《農田水利條例》尚未出臺，建議進一步完善。

2.2 合理性

調查問卷結果顯示，超過98%的調查對象認為《條例》的頒布十分必要；超過96%的調查對象認為《條例》符合本市實際，充分的考慮了國民經濟和社會發展對農田水利的要求；超過94%的調查對象認為《條例》制定的罰則合理，與違法行為的性質、情節、社會危害程度等相當；超過97%的“公眾”調查對象認為占用農田水利工程的審批程序符合公開、公平、公正及高效的原則，如圖2—4所示。由此可見，管理階層和社會公眾普遍認為《條例》能夠體現公平、正義原則，相關規定必要且適當。

圖2 頒布是否必要

圖3 是否符合實際及發展要求

圖4 罰則是否與違法行為相當

公平、正義評價：《條例》第二條規定“本市行政區域內農田水利規劃、建設、管理、保護等活動，適用本條例?！钡谄邨l第三款規定“編制農田水利規劃，應當征求村民委員會(社區居委會)、農村集體經濟組織、新型農業經營主體、農民等相關組織和個人的意見?！钡诙l規定“任何單位和個人不得擅自占用農田水利工程”。可見，所有自然人、法人和其他單位在適用《條例》時，具有平等的資格，享有平等的權利，履行平等的義務。如圖5所示。

圖5 審批是否公開、公平、高效

行政合理性評價：《條例》最直接的立法目的是加強農田水利建設和管理。針對該立法目的，《條例》從規劃、建設、驗收、管理、監督角度分別設置了相應的制度和措施。這些制度和措施，是實現立法目的的重要且必要手段和途徑，實施過程中未損害相對人的權益，因此，符合行政合理性的要求。

法律責任合理性評價：在農田水利建設和管理工作中，違法行為的發生主要集中于在農田水利工程管理范圍內進行法律法規規定的禁止活動。對此，《條例》第三十二條～三十三條規定使不同性質、情節及社會危害程度、管理者和管理相對人的違法行為都有了對應的罰則，基本達到法律責任合理性的要求。

2.3 協調性

調查問卷結果顯示，98.78%的“部門”調查對象認為《條例》不存在與同位法相沖突的問題，且其制定符合法定程序且未超越立法權限。如圖6所示。

圖6 是否與其同位法律法規相沖突

經調查分析，《條例》各項規定與《江蘇省水利工程管理條例》《南京市水利工程管理和保護辦法》等同位法協調性較好。但《條例》與《江蘇省小型農田水利工程管理辦法(試行)》存在一定矛盾。《江蘇省小型農田水利工程管理辦法(試行)》第三條規定“縣、鄉級人民政府是小型農田水利工程設施管理的責任主體”，第八條規定“工程產權所有者是工程的管理主體”，與《條例》第十八條“政府補助或者集體投資的小型農田水利工程，按照收益和影響范圍，鎮人民政府(街道辦事處)或者村集體經濟組織為管理主體，涉及多個鎮(街道)的，由投資者按照約定確立管理主體”的規定存在在一定矛盾。但《江蘇省小型農田水利工程管理辦法(試行)》制定稍早，《條例》的該項規定是為推進農田水利改革，與實際狀況相符。

2.4 可操作性

調查問卷結果顯示，95.12%的“部門”調查對象認為《條例》規定要求的配套制度較為完備；91.46%認為農田水利工程管理職責權限劃分較為明確；95.73%認為《條例》能有針對性地、有效地解決農田水利管理中存在的問題。如圖7—10所示。由此可見，“部門”調查對象對《條例》在工作中的應用有較高的認可度，但也有61.59%認為存在不好執行或無法執行的具體規定，主要反映為在《條例》中一些制度和措施部分群眾理解有困難，在執行過程中存在土地手續辦理有難度等情況。

圖7 配套制度是否完備

圖8 管理職責劃分是否明確

圖9 能否針對性、有效地解決農田水利中的問題

圖10 是否存在不好執行或無法執

綜上，《條例》規定的條款整體上具有較強的可操作性，但由于頒布實施時間較短，與實際工作仍處在磨合期，各項制度和措施的落實還需加緊。

2.5 技術性

調查問卷結果顯示，98.17%的“部門”調查對象認為《條例》不存在前后表述矛盾、邏輯不嚴密的情況；1.83%認為尚且存在問題，主要爭議集中在第十七條與第十八條前后有關表述在理解上存在矛盾，不夠嚴密。大部分對《條例》立法技術性評價較高，但其中24.39%認為《條例》存在條款結構不完整，內在邏輯性較弱的地方，28.05%認為《條例》存在表述不準確或存在引起歧義的地方。如圖11—13所示。

圖11 是否存在前后表述矛盾、邏輯不嚴密的情況

圖12 是否存在條款結構不完整、內在邏輯性較弱的地方

圖13 是否存在表述不準確或存在引起歧義的地方

邏輯結構評價：《條例》第一～六條對立法目的及立法依據、法律適用范圍、方針原則、組織領導部門及其職責分條進行了規定，屬“總則”范疇。農田水利規劃是開展農田水利建設和管理的基礎，因此第一個領域為規劃，為《條例》第七～九條。規劃完成后需要進行落實，因此第二個領域定為建設，為《條例》第十～十六條。建設完成后工程運行需要進行管理和維護工作，因此第三個領域定為管護，為《條例》第十七～三十三條。

綜上，《條例》雖然沒有分章節，但是各項規定脈絡較為清晰，每條的內容具有相對的獨立性和完整性，相互之間又存在內在聯系，整體邏輯結構較為科學、合理。

表述準確性評價：《條例》中大多數表述是清晰的，但個別條款語句不夠明確。第十七條規定“誰投資、誰管理、誰使用、誰受益”，但第十八條中，工程管理權既有由市、區人民政府按規定確定的，又有按投資者確定的，還有按受益者確定的，并不能簡單歸納為“誰投資、誰管理”。另外該規定中“田間的水利工程相關權利一并流轉”中的“相關權利”是哪些并未明確表述，建議明確為“使用權、管理權、受益權”。

法律概念嚴謹性評價：《條例》在法律概念的運用方面大部分都能符合嚴謹性要求，如“市、區人民政府”、“鎮人民政府(街道辦事處)”、“水行政主管部門”、“基層水利服務機構”、“備案”、“依據”、“應當”、“或者”、“委托”等表述，概念精準，含義單一，符合法律語言的表述習慣，即具有一定的抽象性，又具有較為明確的指向內容。《條例》中法律用語前后一致性好，不存在同一個主題或管理事項使用不同法律概念或同一類型主題或管理事項使用不同表述結構的狀況。

3 實施情況評價

《條例》于2016年頒布實施以來，在各級政府、水行政主管部門和社會各界的共同努力下，在相關配套文件制定、工程建設及驗收、工程管護及監督執法、宣傳和培訓等方面做了大量工作，全面貫徹執行了法規內容。

3.1 相關配套文件制定

規劃編制情況：南京市組織完成了各區農田水利規劃修編工作，在此基礎上，編制完成《南京市農田水利規劃(修編)暨農田水利十三五規劃專題報告》，各區也根據工作需求先后編制了相關專項規劃，如江寧區先后編制了《江寧區農業節水灌溉規劃》《江寧區農村水利建設規劃》《江寧區高效節水灌溉總體實施方案》等。

農田水利工程管護規范性文件：為更好的進行農田水利管護工作，各區出臺了相應的規范性文件。以江寧區為例，對既有《南京市江寧區小型農田水利工程管理辦法》進行了修訂，還制定出臺有《江寧區農村河道長效管理辦法》《江寧區農村河道長效管理考核辦法》，列入區對各街道年度農田水利建設考核內容。

資金投入及補助政策相關文件：2016年10月市水務局、財政局制定了《南京市水利建設項目投資市以上財政補助政策(試行)》《南京市小型農田水利工程運行和管護資金補助辦法(試行)》。各區人民政府及水行政主管部門也高度重視農田水利資金保障，如溧水區出臺了《溧水區水務建設項目獎補辦法》，進一步明確和提高了相關項目的補助標準，為保障項目順利實施奠定了堅實的基礎。

以上相關配套文件是《條例》立法的細化與延伸，使農田水利建設具有科學指導有規劃，資金投入有法保障，管護工作有章可循。

3.2 工程建設及驗收

2017年全市完成6個農田水利重點片、5個中央財政小型農田水利重點縣、六合區新禹河中型灌區節水改造，11座農村重點泵站、5條農村翻水線、50座村級小泵站的更新改造和14座農村重點塘壩的綜合治理。各區農田水利工程從立項到驗收，嚴格執行項目法人負責制、招標投標制、工程監理制、合同管理制和項目公示制，及時按合同支付工程款，確保工程質量、安全、進度。完工后，依法組織竣工驗收，及時移交工程管理主體。

3.3 工程管護及監督執法

南京市及各區陸續進行農田水利工程管理范圍劃分并向社會公告的工作。農田水利管理部門進一步強化農水工程管理工作，積極創新管護模式，增加管理工作的靈活機動性。全市積極開展“以鎮街水利站為基礎，以農民用水合作組織為主體，以村級水管員為有效補充”的農田水利工程管護網絡建設，現已成立農民用水合作組織72個，參與農戶30萬左右，管理灌溉面積130萬余畝。組建南京市水務綜合行政執法總隊，對管轄范圍內的水工程及設施等水事活動進行監督檢查，組織開展水務綜合行政執法的法律法規宣傳、執法隊伍學習培訓、執法裝備信息化、規范化建設等工作。

3.4 宣傳和培訓

宣傳和培訓是全面貫徹落實《條例》的重要舉措，必須從思想上、組織上深入構建法律法規知識體系，提高管理部門工作人員和社會群眾的法律意識和法制觀念，增強各級政府和社會組織依法辦事的自覺性，是實現《條例》立法目的的重要基礎。

圖14 對《條例》的了解程度

圖15 對《條例》宣傳力度評價

圖16 了解《條例》主要途徑

調查問卷結果顯示如圖14—16所示，對《條例》了解程度上看，48.31%的調查對象(“部門”53.05%+“公眾”43.48%)表示比較了解《條例》；44.92%的調查對象表示有所了解《條例》；6.77%的調查對象表示不了解《條例》。對《條例》宣傳力度的總體評價上看，60.62%的調查對象認為宣傳力度較大，39.38%的調查對象認為《條例》的宣傳力度不大，還有待進一步加強。從宣傳途徑上看，“公眾”調查對象中79.50%表示由政府部門宣傳、告知了解到《條例》，44.72%表示參加過農田水利相關工作，46.58%表示有通過媒體宣傳報導了解過《條例》。

綜上，各區為貫徹落實《條例》做了很多宣傳與培訓工作，取得了初步成效，但《條例》頒布施行時間較短，在宣傳和培訓的廣度、頻率、深度等方面還應繼續增強。

4 結語

農田水利是通過發展灌溉排水，改善農田水利狀況和地區水利條件，以促進農業穩產、高產、增產為目的的水利工程措施。農田水利與農業發展密切相關，很大程度上決定了農業生產的豐欠?！稐l例》的頒布實施，是南京市農田水利法制建設的重要里程碑，是實現農田水利現代化及長效管護重要保障之一，對促進經濟社會可持續發展具有重要意義。立法后評估制度則是解決立法中存在的諸多問題的重要舉措，也是提高立法質量的有效途徑[4]，使法律更具有可行性、針對性，對于深入貫徹發展觀、推進農田水利現代化建設、促進農田水利長效管護具有重要意義。