從治理模型到治理工具：“三社聯(lián)動”背景下契約化工具的應用

吳熒秋

摘 要：有關“三社聯(lián)動”模式的研究已經接近十年，但十年間社區(qū)治理的實踐卻沒有贏來飛躍性的發(fā)展。本文通過對社會治理研究的梳理，發(fā)現(xiàn)其中重要的原因在于缺乏很好的基層社會治理工具。在對“三社聯(lián)動”的理論研究和實踐困境分析后，本文認為契約化工具是“三社聯(lián)動”治理工具的最佳選擇。提出了契約化工具在“三社聯(lián)動”治理中的應用主要包括政府與居委會簽訂合約、三社之間簽訂契約、三社與居民間訂立公約這三個方面。借助于契約化工具，“三社聯(lián)動”的發(fā)展也能更好的從理論走向實踐。

關鍵詞：治理工具 三社聯(lián)動 契約化工具 居委會 社會組織

一、城市基層社會治理研究現(xiàn)狀

國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的提出推動了治理領域研究的迅速發(fā)展。無論是地方政府治理的研究還是社會基層治理都取得了一定的成果。然而，相較于學術界關于治理的理論發(fā)展，地方政府和社區(qū)治理的實踐發(fā)展卻較為緩慢。究其原因，一是部分治理模式是基于個別地區(qū)的經驗總結，屬于解釋型研究。二是一些治理模式或框架的構建是應然狀態(tài)下的理想模型，并不是以問題解決為導向。但根本原因還是，僅僅是治理模型層面的研究已經不足以為現(xiàn)實的治理問題提供思路。同時，模式構建更多的價值在于解釋，本身就是一種抽象的表達方式，無法清晰且準確的解決現(xiàn)實問題。

層出不窮的治理模式和治理框架在提供政策建議的同時卻無法轉化為具體政策，例如社區(qū)治理制度、規(guī)定、執(zhí)行等，關鍵就在于沒有相應的政策工具。從社區(qū)治理研究角度來看，就是缺乏對治理工具尤其是社會治理工具的探討。

二、“三社聯(lián)動”下治理工具的選擇

（一）“三社聯(lián)動”治理理論。一般認為，三社聯(lián)動是指通過社區(qū)建設、社會組織培育和社會工作現(xiàn)代化體制建立的“三社聯(lián)動，形成“三社”資源共享、優(yōu)勢互補、相互促進的良好局面，加快形成政府與社會間互聯(lián)、互動、互補的社會治理新格局。[1]

三社聯(lián)動的構想是非常具有啟發(fā)意義和現(xiàn)實指導意義的，其基本思路就是推動居委會、社會組織和社區(qū)工作者在互動合作中逐漸走向融合。因此，有關“三社聯(lián)動”的研究主要圍繞三者關系構建進行探討。

（二）“三社聯(lián)動”現(xiàn)實困境

1.“政社互動”困境。社區(qū)居委會的行政化引發(fā)基層政社互動不暢。居委會負擔過重，行政化傾向明顯是由來已久的問題。一方面社區(qū)居委會對自身缺乏清晰的定位，另一方面政府同樣無法明晰社區(qū)居委會的責任，導致很多原本不屬于居委會的職能被加到了居委會身上。更重要的是，無論是居民還是社會組織、社區(qū)工作者都不清楚居委會的職責范圍，因為它是靈活的，根據(jù)上級政府的安排隨時進行調整。因此，社會組織和社區(qū)工作者很難與社區(qū)進行互動，嚴重阻礙了“三社聯(lián)動”的發(fā)展。2.“社社聯(lián)動”困境。一些社區(qū)居委會人員對社區(qū)社會組織存在錯誤認識，誤認為他們會搶了自己的工作。因此，居委會工作人員將社會組織視為競爭對手，不僅不與社會組織開展合作，甚至故意刁難，破壞社會組織的正常活動。居委會無法與社會組織達成有效合作的原因，除了居委會工作人員的認識誤區(qū)，還有社會組織專業(yè)性不強的因素。社會組織專業(yè)能力的欠缺對于“三社聯(lián)動”常態(tài)化的發(fā)展同樣具有一定的制約作用。

上圖是黎智洪在《大數(shù)據(jù)背景下地方政府治理工具創(chuàng)新與選擇》對各類治理工具的進行的對比。雖然這些治理工具主要針對的政府治理，但對社會基層治理同樣具有效用。

相較于政府，一些企業(yè)擁有豐富的資源且愿意投身于社會服務。因此，契約化工具適合于“三社聯(lián)動”的發(fā)展。從契約化工具的優(yōu)勢來看，資源配置優(yōu)化正是當前“三社聯(lián)動”所急需的。

綜上所述，契約化治理工具是當前“三社聯(lián)動”下治理工具的最佳選擇。

三、契約化工具應用

（一）政府與居委會的契約。當前，居委會的“行政化”是阻礙“三社聯(lián)動”發(fā)展的主要因素。因此，將政府與居委會的職責進行清晰地劃分顯得尤為重要。

具體而言，政府需要將自己與居委會的職能列一個責任清單，這也是目前政府治理中的常用做法。然后，與居委會協(xié)商各自的具體職能，在一定的范圍內可以進行靈活的修改，然后簽訂一份書面的契約。這樣能有效幫助居委會理清自己的職能，從而合理地分配精力，更好地與社區(qū)社會組織以及社區(qū)工作者進行合作。此外，政府與居委會的契約需要向社會尤其是社區(qū)居民公示。經過我調查，發(fā)現(xiàn)很多社區(qū)居民并不完全了解社區(qū)的職能，相信社區(qū)社會組織和社區(qū)工作者同樣如此。這一方面不利于社區(qū)為居民提供服務，另一方面也不利于居委會與社會組織和社工達成合作。

（二）“三社”間的契約。“三社聯(lián)動”最主要的就是三社之間的互動與融合。盡管很多研究都強調這一點，但是并沒有對推動三社融合發(fā)展的契約化治理工具給予深入地研究。王學夢和李敏在探討“社社互動”時認為，在“三社”微觀主體內部，社社互動意味著透明、開放、平等契約關系的建立。他們同時還提出，在這個過程中，應該以社區(qū)居委會為主導，同時確立社區(qū)組織和社區(qū)工作者平等參與地位。

三社的平等是在契約面前的平等，在現(xiàn)實的互動與合作中，目前依然是以居委會為主導。契約化的治理工具與以居委會為主導的“三社聯(lián)動”治理并不矛盾。居委會借助于契約化工具，為自己也為社會組織和社會工作者創(chuàng)造良好的公共服務環(huán)境，從而促進三社之間的互動與合作。這便是契約化工具的價值所在。

（三）“三社”與居民間的契約。 “三社聯(lián)動”中很重要的一個部分是“社群互動”，即“三社”與社區(qū)公眾之間的互動。要想讓公眾積極參與社區(qū)治理，在社區(qū)與公眾之間訂立契約，同樣不失為一個很好的治理方法。有別于政府與居委會的契約及“三社”間的契約，“三社”與居民間的契約更適合以“公約”的方式締結。

在我看來，“三社聯(lián)動”中“嵌入”是什么并不是重點，重點應該是“如何嵌入”，也就是對如何對居民服務需求進行精準回應。答案當然是建立在訂立公約的基礎上。

社區(qū)居委會、社會組織、社會工作者與社區(qū)居民可以就社會服務內容訂立一份公約，包括居民準則、共同商定的公共服務內容、公共服務標準、社會組織服務質量、調解方式等。這樣一份公約能夠讓社區(qū)居民團結起來，共同參與到公共服務中，既關心自己所接受的公共服務，又對社區(qū)提供的服務提供幫助。更重要的是，有這樣一份公約的存在，社區(qū)居民能夠對社會組織和社會工作者多一份了解和信任。

注釋

[1] 葉南客，陳金城：《我國“三社聯(lián)動”的模式選擇與策略研究》，載《南京社會科學》2010第12期

參考文獻

[1] 孫珠峰，胡近.“元治理”理論研究：內涵、工具與評價[J].上海交通大學學報，2016.3

[2] 靳永翥，丁照攀.城市“小區(qū)病”：特征、類型及治理工具[J].武漢大學學報，2017.3

[3] 陳偉東，吳嵐波.從嵌入到融入： 社區(qū)三社聯(lián)動發(fā)展趨勢研究[J].中州學刊，2019.1