淺析我國土地發(fā)展權(quán)的歸屬

陳彤

摘 要：隨著我國改革開放的深入，全面建成小康社會(huì)進(jìn)入攻堅(jiān)階段，我國農(nóng)民利益的保護(hù)需要得到更加的重視。土地發(fā)展權(quán)作為能夠帶來增值收益，提高利用效率的土地處分權(quán)利制度，目前在我國仍處于空白狀態(tài)。尤其是農(nóng)地發(fā)展權(quán)是提高農(nóng)民權(quán)益的重要權(quán)利，現(xiàn)階段以及將來如何配置都是關(guān)系農(nóng)民利益的核心問題。本文將通過對(duì)西方國家土地發(fā)展權(quán)制度的發(fā)展及特點(diǎn)來探討適合我國土地發(fā)展權(quán)歸屬制度應(yīng)如何設(shè)置。

關(guān)鍵詞：土地發(fā)展權(quán)；集體經(jīng)濟(jì)組織；農(nóng)村土地；

一、土地發(fā)展權(quán)的概念

土地發(fā)展權(quán)來源于英國1947年的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，后來美、法等國也出臺(tái)法律設(shè)立和解決土地發(fā)展權(quán)問題。而我國學(xué)界目前仍未對(duì)土地發(fā)展權(quán)達(dá)成一個(gè)統(tǒng)一的觀點(diǎn)。在我國學(xué)界關(guān)于土地發(fā)展權(quán)有狹義和廣義之說。狹義的土地發(fā)展權(quán)說認(rèn)為土地發(fā)展權(quán)是一種農(nóng)地可轉(zhuǎn)為建設(shè)用地進(jìn)行開發(fā)利用或在土地上興建建筑改良物的權(quán)利；而廣義的土地發(fā)展權(quán)認(rèn)為除狹義的發(fā)展權(quán)含義之外，還包括因土地利用強(qiáng)度提高而獲得更多利益的權(quán)利。廣義說是我國學(xué)界正在成為主流的觀點(diǎn)，即土地發(fā)展權(quán)是土地利用用途和性質(zhì)以及土地集約程度某一方面改變帶來的權(quán)利。

二、英美法國家土地發(fā)展權(quán)利的特點(diǎn)

英國的土地發(fā)展權(quán)始于1947年的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，為了應(yīng)對(duì)土地權(quán)利人對(duì)私有土地的開發(fā)過程中造成的一系列嚴(yán)重問題，英國在《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中土地發(fā)展權(quán)國有化以限制私有土地的過度開發(fā)，土地權(quán)利人仍享有土地的所有權(quán)，但是必須按照原有用途利用土地。變更土地用途只能通過向國家申請(qǐng)并繳納一定的開發(fā)稅，而基于土地用途變更產(chǎn)生的增值收益則由國家和土地權(quán)利人之間進(jìn)行分割；與之相反，美國的土地發(fā)展權(quán)則是歸于土地所有者。為了解決本國苛刻的土地用途管制制度帶來的不同類型土地之間的利益失衡，美國政府建立起了土地發(fā)展權(quán)的交易制度。美國的土地發(fā)展權(quán)制度將本國土地劃分為受限制開發(fā)區(qū)和可開發(fā)區(qū)。受限制開發(fā)區(qū)通常為一些未充分開發(fā)區(qū)域，例如自然環(huán)境脆弱區(qū)等，而土地可開發(fā)區(qū)則是城市中心區(qū)或者城郊地帶。所有類型的土地所有者都享有土地發(fā)展權(quán)，但不同類型的土地有不同的開發(fā)強(qiáng)度等級(jí)，土地所有者需要在政府劃定的等級(jí)下開發(fā)利用土地。同時(shí)，土地可開發(fā)區(qū)所有者可支付一定價(jià)格獲得受限制開發(fā)區(qū)土地的土地發(fā)展權(quán)，并將兩類土地的開發(fā)強(qiáng)度相疊加；法國的土地發(fā)展權(quán)制度則包含了“法定密度極限”和“土地干預(yù)區(qū)”制度。對(duì)于這兩種制度中的土地發(fā)展權(quán)利歸屬，法國設(shè)置了兩類不同的主體。在“法定密度極限”中，被開發(fā)土地的開發(fā)者擁有建設(shè)權(quán)上限指標(biāo)內(nèi)的土地開發(fā)自主權(quán)，然而對(duì)于超過該上限的開發(fā)權(quán)，則歸屬于國家，國家可以選擇將這部分指標(biāo)保有或者出賣給開發(fā)者；“土地干預(yù)區(qū)”制度則是在保護(hù)土地所有者的土地開發(fā)權(quán)基礎(chǔ)上，保留了對(duì)極易受破壞的土地出售時(shí)的優(yōu)先購買權(quán)，以此來減少土地市場(chǎng)自由交易的弊端對(duì)土地的損害。

從西方國家有關(guān)土地發(fā)展權(quán)的規(guī)定可以得出，土地發(fā)展權(quán)是來源于土地所有權(quán)的一種獨(dú)立性的財(cái)產(chǎn)性權(quán)利，土地發(fā)展權(quán)的獲得并不需要獲得者本來就擁有土地所有權(quán)，即便是獲得了土地發(fā)展權(quán)也未必就是土地所有者，這與我國是完全不同的。在我國，土地所有權(quán)的取得是土地發(fā)展權(quán)的基礎(chǔ)，取得了土地發(fā)展權(quán)便也因此取得了土地的所有權(quán)。對(duì)于土地發(fā)展權(quán)的歸屬，英美法三國的土地發(fā)展權(quán)實(shí)踐各不相同，英國為土地發(fā)展權(quán)歸國家所有，而美國則是歸土地所有權(quán)人所有，法國則根據(jù)不同情況分歸國家或者個(gè)人；土地發(fā)展權(quán)的歸屬問題也反映出了土地增值收益的歸屬問題。漲價(jià)歸公還是歸私，其實(shí)是更側(cè)重于土地增值收益過程中的社會(huì)經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)還是土地所有者的貢獻(xiàn)。實(shí)際上歸功或是歸私并不是尖銳的對(duì)立關(guān)系，在科學(xué)的利益衡量和良好的制度設(shè)計(jì)下是可以融合的；在英、美、法三國的實(shí)踐中，土地發(fā)展權(quán)歸屬制度的設(shè)計(jì)在結(jié)合本國具體實(shí)際情況下，促進(jìn)了土地用途管制制度的完善，減少了耕地等農(nóng)業(yè)用地的流失，保護(hù)了生態(tài)環(huán)境脆弱地區(qū)的土地保護(hù)，促進(jìn)社會(huì)公共利益的保護(hù)。通過土地發(fā)展權(quán)制度，西方國家的土地發(fā)展權(quán)制度雖然在后期的實(shí)行過程中出現(xiàn)了不同的問題，但在實(shí)現(xiàn)各類土地用途之間的平衡、保護(hù)原土地所有人與發(fā)展權(quán)人利益、促進(jìn)土地市場(chǎng)交易的公平以及促進(jìn)資源的合理配置方面發(fā)揮了積極的作用。

三、對(duì)我國土地發(fā)展權(quán)利主體的建議

從西方國家的土地發(fā)展權(quán)的制度設(shè)計(jì)及實(shí)踐來看，私以為如若在我國正式設(shè)立土地發(fā)展權(quán)，結(jié)合我國當(dāng)前土地分為國有土地和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)所有，我國的土地發(fā)展權(quán)歸屬主體應(yīng)設(shè)計(jì)為國有土地的發(fā)展權(quán)歸屬于國家，農(nóng)地的土地發(fā)展權(quán)應(yīng)歸屬于國家和集體經(jīng)濟(jì)組織共有，同時(shí)在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部應(yīng)當(dāng)有合理規(guī)范集體經(jīng)濟(jì)組織的權(quán)力和農(nóng)民利益保護(hù)的協(xié)調(diào)機(jī)制。

首先，從土地發(fā)展權(quán)的含義上來說，土地發(fā)展權(quán)是將土地變更為不同使用性質(zhì)的權(quán)利，改變土地利用類型提高集約程度能力的決定權(quán)，這是可以與土地使用權(quán)相分割而單獨(dú)處分的權(quán)利。從內(nèi)涵上來說，土地發(fā)展權(quán)歸屬于土地權(quán)人是土地發(fā)展權(quán)的應(yīng)有之義。土地發(fā)展是通過土地利用性質(zhì)轉(zhuǎn)變而獲得增值利益，是對(duì)于土地利用的處分行為。所有權(quán)包含了占有、使用、收益、處分權(quán)能，因此對(duì)于土地使用類型的轉(zhuǎn)變，作為土地處分權(quán)中最重要的發(fā)展權(quán)理所當(dāng)然的應(yīng)歸土地所有權(quán)人享有。將原土地所有權(quán)人規(guī)定為權(quán)利主體，在我國當(dāng)前的農(nóng)村建設(shè)中，有利于激發(fā)農(nóng)民的積極性，促進(jìn)土地資源的進(jìn)一步開發(fā)，同時(shí)也可保護(hù)農(nóng)民的發(fā)展利益。

其次，土地作為一種資源，其經(jīng)濟(jì)利用價(jià)值是巨大的。在強(qiáng)調(diào)充分發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的今天，允許開發(fā)利用資源的各種手段方法的存在，促進(jìn)資源的合理利用，是充分發(fā)揮資源經(jīng)濟(jì)價(jià)值的必然。轉(zhuǎn)變土地利用性質(zhì)是為增加經(jīng)濟(jì)利益，將這種權(quán)利以及利益歸屬于土地所有權(quán)人，賦予其改變利用性質(zhì)的權(quán)利，勢(shì)必會(huì)激起土地所有權(quán)人利用土地的積極性。在我國當(dāng)前，現(xiàn)行土地管理法規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、鄉(xiāng) （鎮(zhèn)）村公共設(shè)施、公益事業(yè)、農(nóng)村村民住宅等鄉(xiāng) （鎮(zhèn)）村建設(shè)，應(yīng)當(dāng)按照

村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃合理布局、綜合開發(fā)、配套建設(shè)；建設(shè)用地應(yīng)當(dāng)符合鄉(xiāng) （鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃和土地利用年度計(jì)劃，并依法辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)；對(duì)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員承包土地的利用性質(zhì)只能按照承包經(jīng)營(yíng)合同確定，即便是集體經(jīng)濟(jì)組織，若是要將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地也是需要審批登記的，雖然嚴(yán)格用地審批制度是為了防止耕地流失、合理規(guī)劃土地用途、保護(hù)土地生態(tài)環(huán)境，但這種剛性規(guī)定以及繁瑣的登記審批手續(xù)卻在一定程度上打擊了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織改變農(nóng)地利用性質(zhì)的意愿，影響了土地利用集約程度的提高以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展。我國目前農(nóng)地使用性質(zhì)的改變除了集體經(jīng)濟(jì)建設(shè)用地之外就是通過土地征收。土地征收是國家或政府為了公共利益將集體經(jīng)濟(jì)組織所有的土地收歸國有并給予適當(dāng)補(bǔ)償?shù)男袨?。征收后土地利用性質(zhì)的轉(zhuǎn)變是依據(jù)政府經(jīng)濟(jì)規(guī)劃以及企業(yè)發(fā)展目的的。各地政府對(duì)于土地開發(fā)利用的政策方向多變以及企業(yè)這種經(jīng)濟(jì)人的本質(zhì)，這種經(jīng)濟(jì)利益傾向突出的土地利用行為是否有利于土地資源的多樣化利用以及合理配置還不能完全確定。同時(shí)，依據(jù)我國當(dāng)前有關(guān)征收補(bǔ)償費(fèi)的規(guī)定，向農(nóng)戶發(fā)放的土地征收補(bǔ)償費(fèi)與農(nóng)專非后建設(shè)用地的增值收益之間的差距是巨大的，這也嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民的利益。

再者，土地資源是整個(gè)生態(tài)環(huán)境中一部分，是兼具經(jīng)濟(jì)價(jià)值與生態(tài)價(jià)值的。耕地資源關(guān)系到一個(gè)國家的糧食與生態(tài)安全，森林、草原、灘涂等性質(zhì)的土地更是維持整個(gè)生態(tài)環(huán)境平衡所不可或缺的。因此，如果一味地將土地發(fā)展權(quán)利賦予集體經(jīng)濟(jì)組織，在現(xiàn)在的中國農(nóng)村對(duì)于土地資源生態(tài)效益的認(rèn)識(shí)程度較低、集體經(jīng)濟(jì)組織追求經(jīng)濟(jì)的意圖明顯、土地開發(fā)利用行為無科學(xué)指導(dǎo)的環(huán)境下，單一的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織享有土地發(fā)展權(quán)對(duì)于維護(hù)土地資源的生態(tài)價(jià)值是極為不利的?；谏鲜鰲l件的限制，將土地發(fā)展權(quán)僅僅賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，極有可能會(huì)造成土地資源浪費(fèi)、土地環(huán)境的污染破壞，引發(fā)生態(tài)危機(jī)，這與我國當(dāng)前大力推進(jìn)環(huán)境保護(hù)發(fā)展的大環(huán)境也是相悖的；所以，在集體經(jīng)濟(jì)組織的主體之外，還應(yīng)將國家也納入到主體之中。農(nóng)地利用性質(zhì)的轉(zhuǎn)變應(yīng)在國家的土地用途管制之下，應(yīng)是國家生態(tài)環(huán)境政策包含之內(nèi)的，國家的18億畝生態(tài)紅線不能破，生態(tài)紅線的警戒不能觸。

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