排污權(quán)交易的法律問(wèn)題分析與措施探討

摘要：排污權(quán)交易制度將市場(chǎng)機(jī)制引入環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，通過(guò)市場(chǎng)手段實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，對(duì)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康發(fā)展具有重要意義，但至今沒(méi)有一個(gè)完善的法律保障體系。本文從排污權(quán)交易內(nèi)容、法律體系、政策法規(guī)、制度執(zhí)行等方面分析了排污權(quán)交易的法律問(wèn)題并提出了建議措施。

關(guān)鍵詞：排污權(quán)交易;法律問(wèn)題;措施探討

中圖分類(lèi)號(hào)：X197 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：2095-672X（2019）05-0-02

DOI：10.16647/j.cnki.cn15-1369/X.2019.05.121

Abstract： The emission trading system introduces the market mechanism into the field of environmental protection. The optimal allocation of resources through market means is of great significance for promoting the healthy development of economy and society. However， there is no perfect legal guarantee system. This paper analyzes the legal issues of emissions trading and proposes measures from the aspects of emissions trading content， legal system， policies and regulations， and system implementation.

Keywords： Emissions trading; Legal issues; Measures

排污權(quán)交易是以市場(chǎng)化手段實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置的一項(xiàng)環(huán)保制度。現(xiàn)階段，排污權(quán)交易工作在我國(guó)已經(jīng)逐步開(kāi)展，在改善環(huán)境質(zhì)量方面發(fā)揮著重要的作用，但在排污權(quán)交易試點(diǎn)工作開(kāi)展過(guò)程中也存在法律體系不完善、制度不健全、監(jiān)管機(jī)制不到位等各種各樣的問(wèn)題，本文就排污權(quán)交易實(shí)施中的法律相關(guān)問(wèn)題及措施進(jìn)行探討。

1 排污權(quán)交易的歷史

20世紀(jì)60年代，美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家Dales提出了排污權(quán)交易的概念，并被美國(guó)聯(lián)邦環(huán)境保護(hù)局用于大氣污染源和河流污染管理，這一方法很快引起大家的關(guān)注，德國(guó)、加拿大、英國(guó)等國(guó)家也相繼進(jìn)行了排污權(quán)交易的政策研究與實(shí)踐，取得了較好的成效。隨著排污權(quán)交易理論研究的不斷深入，交易實(shí)踐的穩(wěn)步發(fā)展，排污權(quán)交易市場(chǎng)逐步成熟。從2007年開(kāi)始，財(cái)政部、環(huán)保部、發(fā)改委先后批復(fù)了江蘇、浙江、湖南、湖北、重慶等11個(gè)地方開(kāi)展排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)，取得了積極的成效，為我國(guó)全面推進(jìn)排污權(quán)有償使用與交易積累了經(jīng)驗(yàn)，明確了方向。

2 排污權(quán)交易的主要思想及內(nèi)容

排污權(quán)是指排污單位經(jīng)核定、允許其排放污染物的種類(lèi)和數(shù)量。排污權(quán)交易制度將市場(chǎng)機(jī)制引入環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，其核心是將公共環(huán)境資源作為生產(chǎn)資料進(jìn)行有償分配，并將其作為無(wú)形資產(chǎn)進(jìn)行交易，這項(xiàng)制度對(duì)環(huán)境治理行之有效。排污權(quán)交易通俗來(lái)說(shuō)就是在環(huán)境可承受范圍內(nèi)，可以允許排污權(quán)像商品一樣進(jìn)行買(mǎi)賣(mài)。這樣一來(lái)，開(kāi)展排污權(quán)交易，對(duì)于建立推動(dòng)環(huán)境資源和資本有序流動(dòng)、高效配置的市場(chǎng)機(jī)制，健全環(huán)境成本合理負(fù)擔(dān)機(jī)制和污染減排激勵(lì)約束機(jī)制，降低污染治理社會(huì)平均成本、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、改善環(huán)境質(zhì)量和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康發(fā)展具有重要意義。

3 我國(guó)排污權(quán)交易的相關(guān)政策和法律發(fā)展概況

排污權(quán)交易制度與排污許可證制度和污染物總量控制制度密不可分，排污權(quán)交易制度通過(guò)總量控制和排污許可制度賦予環(huán)境容量資源價(jià)值，并運(yùn)用市場(chǎng)化手段實(shí)現(xiàn)排污單位之間排污權(quán)的二次分配，在總量控制制度下實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置。1988年3月22日，原國(guó)家環(huán)境保護(hù)局頒布并實(shí)施的《水污染物排放許可證管理暫行辦法》中規(guī)定：水污染物排放總量控制指標(biāo)，可以在本地區(qū)的排污單位間相互調(diào)劑。1989年，原國(guó)家環(huán)境保護(hù)局又下發(fā)了《排放大氣污染物許可證制度試點(diǎn)工作方案》，分兩批組織23個(gè)環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)城市及部分省轄市環(huán)保局開(kāi)展試點(diǎn)工作。1996年，國(guó)務(wù)院頒布了《“九五”期間全國(guó)主要污染物排放總量控制計(jì)劃》，明確實(shí)施污染物總量控制制度，為實(shí)施排污權(quán)交易奠定了基礎(chǔ)。2000年4月29日，國(guó)家頒布的《大氣污染防治法》建立了大氣污染物總量控制制度和排污許可證制度，明確了總量的概念，在2015年8月國(guó)家頒布的新修訂的《大氣污染防治法》和2017年6月頒布的新修訂的《水污染防治法》中進(jìn)一步明確了國(guó)家對(duì)重點(diǎn)大氣污染物和重點(diǎn)水污染物排放實(shí)行總量控制的制度，為排污權(quán)交易制度提供了法律參考。2007年，全國(guó)授權(quán)11個(gè)省市相繼開(kāi)展排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)，各地積極響應(yīng)號(hào)召，分別從機(jī)構(gòu)建設(shè)、制度建設(shè)、平臺(tái)建設(shè)、市場(chǎng)運(yùn)作等方面開(kāi)展試點(diǎn)工作，取得了一定的成績(jī)。2014年8月，國(guó)務(wù)院辦公廳出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，表明排污權(quán)有償使用和交易制度是生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容，是我國(guó)環(huán)境資源領(lǐng)域一項(xiàng)重大的基礎(chǔ)性的機(jī)制創(chuàng)新和制度改革。2016年11月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《“十三五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》，明確提出了要建立排污權(quán)初始分配和交易制度。各地區(qū)也相繼出臺(tái)一系列排污權(quán)交易制度，以期更好的開(kāi)展排污權(quán)工作。我國(guó)排污權(quán)交易政策和相關(guān)法律從無(wú)到有，并隨著社會(huì)的發(fā)展而逐步完善，一定程度上為排污權(quán)交易制度的建立提供了保障。

4 排污權(quán)交易的相關(guān)法律問(wèn)題

4.1 排污權(quán)交易相關(guān)法律體系不夠完善

我國(guó)排污權(quán)的法律屬性尚不明確，雖然許多學(xué)者和專(zhuān)家不停的在法律層面研究排污權(quán)屬性，但爭(zhēng)議較大，界定不明確，導(dǎo)致排污權(quán)交易在法律層面上缺乏立法保障，一定程度上阻礙了排污權(quán)交易的發(fā)展。雖然國(guó)家層面出臺(tái)了排污權(quán)有償使用和交易指導(dǎo)意見(jiàn)等相關(guān)制度，但這也只是明確了要施行排污權(quán)交易制度，國(guó)家層面出臺(tái)的《環(huán)境保護(hù)法》《大氣污染防治法》《水污染防治法》等法律法規(guī)也僅明確了總量控制制度和排污許可制度，并未明確排污交易制度，我國(guó)排污權(quán)交易制度并沒(méi)有明確的法律規(guī)定，法律體系不完善。

4.2 排污權(quán)交易制度執(zhí)行難度大

我國(guó)排污權(quán)交易處于試點(diǎn)階段，由于沒(méi)有相應(yīng)的法律法規(guī)，各省市在開(kāi)展排污權(quán)試點(diǎn)工作時(shí)，按照國(guó)務(wù)院關(guān)于排污權(quán)有償使用和交易的指導(dǎo)意見(jiàn)以及環(huán)保方面相應(yīng)的法律規(guī)范，結(jié)合本地區(qū)環(huán)境保護(hù)實(shí)際情況，分別制定了一些實(shí)施方案、實(shí)施細(xì)則、管理辦法作為排污權(quán)交易執(zhí)行的政策依據(jù)。各試點(diǎn)地區(qū)主要依靠行政手段在推動(dòng)排污權(quán)交易工作，制定的制度類(lèi)型多樣，適用范圍窄，效力有限，導(dǎo)致排污權(quán)交易制度推行難度大。加之參與排污權(quán)交易的企業(yè)數(shù)量多，類(lèi)型復(fù)雜，部分企業(yè)不能理解排污權(quán)交易制度深層次意義，認(rèn)為加重了企業(yè)負(fù)擔(dān)，對(duì)排污權(quán)交易工作不配合，在沒(méi)有法律保障的情況下，地方環(huán)保人員在推進(jìn)排污權(quán)交易制度過(guò)程中尤其是在涉及企業(yè)資金、執(zhí)法監(jiān)管等領(lǐng)域顯得十分被動(dòng)，不利于排污權(quán)交易工作在全國(guó)范圍內(nèi)開(kāi)展。

4.3 排污權(quán)交易制度與其他環(huán)保管理制度銜接問(wèn)題

排污權(quán)交易制度以總量控制制度和排污許可證制度為基礎(chǔ)。排污權(quán)是在總量控制的前提下進(jìn)行交易，但在實(shí)際操作中，由于統(tǒng)計(jì)口徑不同，排污數(shù)據(jù)計(jì)算方式多樣，大部分地區(qū)不清楚本地區(qū)的污染物排放總量，雖然每年都在開(kāi)展排污權(quán)交易，但并不知道本地區(qū)可交易的排污權(quán)總量是多少，剩余排污權(quán)總量是多少，存在一定的盲目性。現(xiàn)在我國(guó)正處于互聯(lián)網(wǎng)+時(shí)代，部分環(huán)保業(yè)務(wù)工作也通過(guò)建設(shè)系統(tǒng)的方式開(kāi)展，各試點(diǎn)省市也紛紛建立了自己的排污權(quán)交易系統(tǒng)，但排污權(quán)交易工作本身不是獨(dú)立存在的，其與排污許可證核發(fā)、排污收費(fèi)、建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)審批等密切相關(guān)，但不論是在工作銜接上還是系統(tǒng)建設(shè)上，均未實(shí)現(xiàn)有機(jī)銜接，影響試點(diǎn)工作的深入推進(jìn)。

5 建議措施

5.1 建立并完善排污權(quán)交易相關(guān)法律制度

進(jìn)一步完善國(guó)家層面法律、法規(guī)、政策頂層設(shè)計(jì)，明確排污權(quán)的法律概念和法律屬性。排污權(quán)是環(huán)境權(quán)的一部分，排污權(quán)是指排污者因生產(chǎn)或生活排污需要，在符合法律規(guī)定的條件下，根據(jù)取得的排放指標(biāo)、范圍、時(shí)間、地點(diǎn)、方式等向環(huán)境排放污染物的權(quán)利。單位和個(gè)人的環(huán)境權(quán)是指單位和個(gè)人有享用適宜環(huán)境資源的權(quán)利，同時(shí)也有保護(hù)環(huán)境資源的義務(wù)。單位和個(gè)人合理利用環(huán)境容量的排污權(quán)應(yīng)當(dāng)?shù)玫椒傻拇_認(rèn)和保護(hù)。國(guó)家應(yīng)盡快出臺(tái)與《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》相匹配的規(guī)章制度，以指導(dǎo)和規(guī)范地方開(kāi)展排污權(quán)交易工作，只有在法律確認(rèn)排污權(quán)的前提下，排污權(quán)工作才能更好更深入的開(kāi)展，才能通過(guò)市場(chǎng)化手段實(shí)現(xiàn)環(huán)境資源的優(yōu)化配置，真正發(fā)揮排污權(quán)交易的價(jià)值。

5.2 加強(qiáng)排污權(quán)交易制度建設(shè)

各試點(diǎn)地區(qū)應(yīng)不斷強(qiáng)化排污權(quán)交易制度建設(shè)，嚴(yán)格按照國(guó)家的要求，制定行之有效的制度。加強(qiáng)排污權(quán)交易政策宣傳力度，深入基層悉心為排污企業(yè)解讀國(guó)家、地方政策，協(xié)助企業(yè)開(kāi)展排污權(quán)交易工作，化解排污權(quán)交易政策推行難的問(wèn)題。完善排污權(quán)交易制度與排污許可制度、總量控制制度、排污收費(fèi)制度、環(huán)評(píng)審批制度的有機(jī)銜接。建立一個(gè)完善的排污權(quán)交易制度體系，是排污權(quán)交易工作順利推進(jìn)的前提和基礎(chǔ)。

5.3 完善排污權(quán)交易監(jiān)管制度

監(jiān)督管理是確保排污權(quán)交易市場(chǎng)健康穩(wěn)定運(yùn)行的重要手段。一是嚴(yán)格審核排污權(quán)交易資格，結(jié)合相關(guān)規(guī)章制度，嚴(yán)格審核企業(yè)污染物排放量和購(gòu)買(mǎi)量，加大對(duì)交易雙方的監(jiān)督力度。二是建設(shè)排污權(quán)交易管理系統(tǒng)，建立排污權(quán)購(gòu)買(mǎi)登記制度，掌握企業(yè)的購(gòu)買(mǎi)情況、地區(qū)總量控制情況。三是加強(qiáng)交易過(guò)程監(jiān)管，防止擾亂市場(chǎng)的行為出現(xiàn)，及時(shí)處理交易過(guò)程中出現(xiàn)問(wèn)題。四是加強(qiáng)排污執(zhí)法監(jiān)督，嚴(yán)格落實(shí)新修訂的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》要求，對(duì)超許可總量違法排污企業(yè)實(shí)施按日計(jì)罰、拘留等經(jīng)濟(jì)、行政、刑事處罰措施，督促企知法守法，按要求排污，確保排污權(quán)交易制度的順利實(shí)施。

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收稿日期：2019-02-19

作者簡(jiǎn)介：李雪梅（1987-），女，漢族，碩士，工程師，研究方向?yàn)榄h(huán)境污染。