環境影響評價公眾參與中“公眾”界定研究

陳正新 潘依依

摘要：國家已經頒布了《環境影響評價公眾參與辦法》和《中華人民共和國環境影響評價法》，為環境影響評價公眾參與活動提供了有效的借鑒與指導。然而，縱觀整體，國內環境影響評價公眾參與度并不高，簡而言之，在環境影響評價公眾參與過程中，普遍存在“公眾”界定模糊、參與主體不明和參與方法落后等問題，進而嚴重影響總體參與度。本文將在簡單論述這三種問題的同時分層淺談解決對策，并提出個人見解。

關鍵詞：環境影響評價;公眾參與;“公眾”界定

中圖分類號：X820.3 文獻標識碼：A 文章編號：2095-672X（2019）05-000-02

DOI：10.16647/j.cnki.cn15-1369/X.2019.05.003

Abstract：The State has promulgated the “Public Participation Measures for Environmental Impact Assessment” and the “Environmental Impact Assessment Law of the Peoples Republic of China”， which provides effective reference and guidance for public participation activities in environmental impact assessment. However， overall， the public participation in domestic environmental impact assessment is not high. In short， in the process of public participation in environmental impact assessment， there are widespread problems such as the vague definition of “public”， unclear participation， and backward participation methods. Seriously affect the overall participation. This article will discuss the solutions in a simple way while discussing these three issues， and present personal insights.

Keywords：Environmental impact assessment;Public participation;“Public” definition

1 國內環境影響評價公眾參與活動問題

1.1 “公眾”界定模糊

從國家當前所執行的《環境影響評價公眾參與辦法》和《中華人民共和國環境影響評價法》來看，國內環境影響評價公眾參與界定范圍非常模糊，法律條文雖然起到了指導作用，卻并未針對具體的使用方法、技術以及標準范圍進行界定，進而致使環境影響評價公眾參與中“公眾”界定缺乏清晰性，難以做好量化分析工作。

1.2 參與主體不明

國內環境影響評價公眾參與主體不明是“公眾”界定模糊的衍生問題，從宏觀層次來分析，所參與的公眾應包括調查區域內的公民、環境保護對象和所有利益相關者。可是，當前的“公眾”界定模糊，也就導致參與主體不明，大多是以環境保護對象和所有利益相關者，公民參與度偏低。

1.3 參與方法落后

在信息時代，依然有不少城市以發放紙質版問卷調查或報紙公示的方式來開展環境影響評價公眾參與活動，顯然，這種方法過于落后和單一，調查結果也缺乏客觀性與全面性，難以準確反映公民對環境保護工作的見解。

2 產生問題的原因

2.1 相關法律法規須待健全

和發達國家相比，國內針對環境影響評價工作的相關法律法規尚待健全，具體工作過程中難免存在執法不嚴、無法可依現象;其次，部分地方政府和區域企業受傳統思想的影響，過于關注經濟發展效益，忽視了環境保護工作，而國家尚未針對這一問題制定法律規范措施，不利于提升環保質量。因此，必須制定完善的法律法規，對環保工作進行細化，堅持走集約型經濟發展道路。

2.2 環境影響評價公眾參與度偏低

在21世紀，中國人口眾多、環境容量不足、人均資源匱乏、生產模式和消費形式落后等問題極為顯著，這些問題加劇了國內環境壓力和環保工作難度。從某種程度上講，環境影響評價公眾參與度偏低致使環境問題更為嚴重，公民的環保意識不足，在日常生活與工作中存在污染環境行為，必然會使環境惡化。對此，國家政府應聯合生態環境部門做好宣傳工作，不斷提高全民環保意識。

2.3 環境影響評價公眾參與機制急需完善

從總體視角來看，當前我國環境影響評價公眾參與機制急需完善，國內尚未形成完善的環保影響評價指標與模型，相關規章制度須待健全，進而導致公眾對環境影響評價工作缺乏積極性與主動性。因此，國家必須根據時代發展要求，構建完善的環境影響評價公眾參與機制。

2.3.1 控制距離界定

全面優化環境影響評價公眾參與中“公眾”界定方法，必須重視控制距離界定。在環保工作中，控制距離界定需注意細化三個流程，即科學劃分大氣環境評價范圍、控制好大氣環境防護距離、科學界定衛生防護距離。在大氣環境評價范圍劃分過程中，工作人員應謹遵《環境影響評價技術導則大氣環境（HJ2.2—2018）》的指導，結合項目所排放的污染物最大影響范圍來劃分大氣環境評價范圍;在大氣環境的防護距離控制工作中，應堅持保護公民生命健康，控制污染指數原則，在項目廠界之外設置最安全的大氣環境防護距離，需要注意的是，在防護距離內不得居住人群;在衛生防護距離劃分過程中，應該將有害物質排放邊界與敏感環境之間的邊界距離控制到最短。

2.3.2 規范噪音界定

在噪音界定過程中，應該全面參考《環境影響評價技術導則聲環境（HJ2.4—2009）》，細化兩大項目：第一，科學界定有固定聲源的建設項目噪音影響距離，對于在一級評價之內的噪音，應該將其影響距離控制在200m之內，對于二級與三級范圍內的建設項目，可以適當縮小控制距離;第二，控制好市政道路、軌道上線路、鐵路、公路以及水運線路等工程項目的噪音影響距離，一般來講，必須精確定位道路的中心線，然后，將噪音控制距離界定在距中心線200m以內的范圍，如果200m之外依然受到噪音的嚴重影響，就要適當擴大界定距離。

2.3.3 做好安全防護界定

安全防護界定是環境影響評價工作中最為專業的環節，在該項工作流程中，必須嚴格遵守《石油化工企業設計防火規范》和《建筑設計防火規范》要求，精確控制防火距離與防爆距離，并對危險化學品進行全面分析與安全隔離，以此提升周邊環境的安全指數。

3 基于利益相關者理論的公眾參與抽樣調查方法

3.1 關于假設理論

全面開展環境評價過程中開展公眾參與工作，進一步了解廣大公眾對環境質量的意見，準確描述各種項目對環境的污染狀況，則需要進行一定的假設。一般來講，項目工程不同，對環境質量的影響也不盡相同，這樣在總體研究工作中會遇到一定的困難，對此，可以將部分因素假設為一種情況，然后，采取適宜的方法來進行驗證。目前，最常用的假設有以下三種：

（1）工程項目對環境質量的影響呈線性單一遞減方式，污染指數會隨著距離的增長而逐漸降低，如果對環境質量的影響呈非線性，就可以將其劃分為不同的區域，然后，運用這種假設方法開展公眾參與抽樣調查工作;（2）在同一環境影響地域，各種利益相關者會被劃分成不同等級，因此，在判斷環境影響指數時，應該先對利益相關者進行劃分，然后對核心利益者、中間利益者和邊緣利益者等公眾進行調查;（3）同級利益者在不同的環境影響區內很有可能會產生不同的環境質量要求，如果處于核心區域，就有更高的話語權，中間區較為折中，邊緣區的意見雖然有一定的采取價值，通常不是最重要的。

4 結束語

綜上所述，從環境影響評價公眾參與中“公眾”界定狀況來看，我國環境影響評價公眾參與活動中尚存在“公眾”界定模糊、參與主體不明、參與方法落后等三種問題，滋生這三種問題的主要原因是相關法律法規須待健全、環境影響評價公眾參與度偏低、環境影響評價公眾參與機制急需完善。對此，政府部門必須協同生態環境部門，科學控制距離界定，依法規范噪音界定。此外，應全面優化基于利益相關者理論的公眾參與抽樣調查方法，構建完善的二維公眾參與意見模型，全面了解不同層次利益相關者的心聲與意見，并根據具體內容制定客觀評估體系，控制環境污染系數，優化項目方案。

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收稿日期：2019-01-28

作者簡介：陳正新（1988-），男，漢族，碩士研究生，工程師，研究方向為環境影響評價。