英國貧困標準演變及其啟示

徐強強

[提要] 一個國家或地區的扶貧工作必須建立在合適、合理的貧困標準基礎之上。隨著我國貧困狀況的改變，符合新時代發展需要的貧困標準有待制定。英國的貧困標準自濟貧法時期以來，表現出“貧困標準逐漸量化—貧困線計算科學化和具體化—相對貧困的研究和實踐”的演變進路?；谟毨藴恃葑冞^程、特點分析以及我國“后2020”貧困現實的考慮，給予我們以下啟示：認識貧困標準的重要作用;適時更新貧困理念和發展貧困標準;注重特殊人群的貧困救助。

關鍵詞：貧困標準;絕對貧困;相對貧困

中圖分類號：C913.7 文獻標識碼：A

收錄日期：2019年5月9日

一、引言

貧困標準是用于識別貧困人口、測量貧困規模的工具，是反映一個國家或地區居民生活水平的重要指標，同時也是國家精確政策實施對象的標準。目前為止，世界上廣泛使用的測量貧困的標準有三類：收入標準、人類發展指數和多維貧困指數。收入標準的使用最為廣泛，起源也最早，一般而言，以收入定義的貧困標準可稱為貧困線。制定公正合理、符合實際的貧困標準是一個國家精確識別貧困人口并進行幫扶的重要保證。改革開放40年以來，我國農村貧困人口減少7.4億人，年均減貧人口規模接近1，900萬人;農村貧困發生率下降94.4個百分點，年均下降2.4個百分點。我國脫貧工作取得巨大的成就并計劃在2020年實現全面脫貧。然而，國際經濟社會的不斷發展決定了我國消除更為廣義的貧困這一進程永遠只有進行時，而沒有完成時。我們應不斷地完善適應于我國國情的貧困標準以迎合新時代的發展要求。英國作為最早制定收入貧困標準的發達國家，其貧困理論的發展影響著整個歐洲甚至世界各國。對英國貧困標準演變過程的研究分析，有利于幫助我們正確認識我國“后2020”貧困狀況、促進我國貧困理論發展;對于我國確定“后2020”扶貧發展方向、追求更加平衡和充分的發展、促進社會公平正義具有重要意義。本文旨在探析英國自濟貧法時期以來貧困標準演變過程和特點，結合我國實際情況，給出一些對于貧困標準的思考和在貧困理念及濟貧政策方面的啟示。

二、濟貧法時期：貧困線思想初現——貧困標準逐漸量化

早在中世紀，英國就已經產生了關于懲治流浪者的立法，立法的對象主要是逃亡農奴。并形成了以救濟為主，懲罰為輔的治理思路。由于人口壓力、流民涌入、物價上漲等多方面原因，英國政府于1601年頒布了《伊麗莎白濟貧法》（“又稱舊《濟貧法》”），旨在通過法律的形式、以社會救助為工具謀求社會穩定。流浪者由于失去土地，又沒有資產積累，因而沒有工作的流浪者就會成為流浪窮人。舊《濟貧法》對不同的救濟對象區別對待：對喪失勞動能力的窮人進行照顧，為有勞動能力的窮人提供勞動機會，并不含有任何懲罰性的目的。1795年，由于食品供應短缺和通貨膨脹等原因，使得英國貧困的范圍從流浪的無業人員擴大到有人就業的家庭。斯賓漢姆蘭制度由此盛行，斯賓漢姆蘭制度的內容是依據小麥價格的高低來規定維持生活所必需的最低工資。確保每一個貧困而勤勞的人和他的家庭成員能夠獲得一定的工資以供生活，此法案使得濟貧的范圍擴大到有人就業的家庭。

1834年英國通過《新濟貧法》，其主要特點是三大原則：劣等處理原則、濟貧院檢驗原則以及全國執行統一濟貧標準的中央集權管理原則。劣等處置原則要求有工作能力的受益者的境況不能好于處于工作中的最低階層的水平，以激勵它們從事勞動。濟貧院檢驗原則即把一切救濟活動和被救濟者集中于習藝所進行（院內救濟），停止習藝所以外的救濟，因為這些救濟會導致窮人生活水平好于獨立勞動者。這樣能有效防止有勞動能力的人離開低生活水平的勞動者階級進入生活水準較高的窮人階級?！皾氃赫{查”成為入院的主要原則，即只有能夠容忍習藝所惡劣的生存環境的、真正需要幫助的人才有資格被授予救助資格。由于只有院內救濟，因此可以認為只有接受院內救濟的人才被視作是窮人。1874年，為了使家境貧窮的孩子同樣能夠接受教育，英國通過的教育法案要求學校管理部門設立貧困標準為符合要求的學生免除一定或全部學費。當時的學校管理部門以能反映貧困孩子家庭狀況的相應指標為依據（如：除父母外無收入的家庭成員數量、每周租金等）設置了兩條具有差別的“貧困線”。兩條貧困線皆可用計算公式表示，并成為“貧困線”的前身，標志著貧困可量化。

總體上看，在《濟貧法》時期，救助者對窮人進行了劃分，窮人的范圍也有所擴大，但是對于何為窮人并沒有明確的界定。對于救助對象或者說貧困人口的認識是依據生活狀態而確定的，并沒有細致化的評判依據，只體現了貧困辨別和模糊貧困線的思想?！缎聺毞ā窌r期對于窮人的認識并沒有發生很大的變化，而在教育方面，學校管理部門設立的“貧困線”為以后英國貧困線的制定奠定了理論基礎。

三、工業革命晚期：貧困線內容發展——計算科學化和具體化

一直以來，英國將貧困視作是個人道德懶惰的結果。隨著19世紀下半葉工業革命的完成，英國成為世界上最富裕的國家。英國國力強盛，人民生活水平大幅提升，但是財富分配不公現象卻日趨明顯。社會財富分配不公成為英國貧困與貧富差距問題極度發展的根本原因。貧富差距的拉大、窮人數量增加和國民身體素質的下降，讓英國社會認識到貧困不僅僅是個人的問題，更是必須解決且關乎國家興亡的社會問題。人們對貧困原因的認識也發生了轉變，由原來的無能、懶惰到意識到經濟結構的缺陷才是貧困的根源。實際上，在認知轉變過程中，英國學者對英國貧困程度、貧困問題展開的研究做出巨大貢獻。

對于英國貧困現象，英國學者查爾斯·布思（1898）和本杰明·朗特里（1901）在他們的著作中開始從計量的角度研究貧困，并制定了精細可行的貧困線來識別貧困。貧困線的研究也是從他們的貧困研究開始的，兩位學者不約而同地從最低需求的角度描述了倫敦貧困線，并開創了貧困線研究的先河。布思設想用一種統一的標準來識別和衡量貧困，這一標準就是最低收入水平線即絕對貧困線。布思的“貧困線”不是一個數字，而更像是一種狀態的描述，他按照人們的收入和生活狀態將人們分為8個階層。并計算其中幾個階層的消費和收入來確定貧困線，得到不同的貧困等級。1901年，朗特里在其調查研究著作中明確提出了絕對貧困的概念：一個家庭處于貧困狀態，是因為它所擁有的收入不足以維持其生理功能的最低需要。朗特里在構造貧困線時的基本思路如下：估計滿足不同年齡和性別的正常人基本生活需求所需要的衣、食、住等方面的最低數量，那么購買這些商品的總費用得到的價格即為貧困線。這種按照最基本的食物需求和非食物需求計算的方法對貧困進行了貨幣量化。它保證每個人能夠在所處社會生存下去，因此也叫做“最低生存標準”。1899年，朗特里對約克郡的全部工作家庭進行訪問，“赤貧”和“次貧”人數分別占工資收入者總數的15.46%和43.4%。他們所用的這種研究方法被叫做預算標準法（也稱市場菜籃子法），在后來被多數國家所采用。

英國學者們在對貧困的研究中采用了精確的測算方法，對英國貧困程度的理性認識表明英國貧困具有普遍性，是亟待解決的社會問題。由此，促進了英國貧困觀念的轉變。在貧困線研究方面，布思和朗特里對于絕對貧困的量化研究促進了貧困線的發展，布思對于貧困的研究創新之處在于首次按照生活形態進行劃分階級，而朗特里相較于布思而言，考慮到了不同地方的消費水平因而得到的貧困標準也有所不同。與以往的貧困人口識別方法相比，貧困線在這一時期的計算逐漸科學化和具體化，使英國政府更加清晰地認識到國家的貧困狀態和貧困程度。對貧困問題的認識和貧困理念的轉變使得英國對貧困問題前所未有地進行政府干預措施，對失業工人進行幫助，為英國20世紀福利制度的建立與發展奠定了一定基礎。

四、福利國家時期：貧困線性質轉變——相對貧困的研究和實踐

1948年，工會政府采納了《貝弗里奇報告》并建立了世界上第一個“從搖籃到墳墓”的福利國家。居民生活水平大幅提升，到了1950年，英國的貧困發生率僅有1.6%，基本消除當時普遍人所認知的“貧困”。然而，湯森（1979）認為英國的貧困并未消失并認為任何社會都會存在貧困現象，即“相對貧困”。湯森指出：貧困不僅是基本生活必需品的缺乏，還是資源的缺乏與剝奪。他在抓住生活各種特征的基礎上對貧困進行了重新定義，認為“相對貧困”是指在與他人或歷史相比較而體現出來的貧困。由于窮人相比起其他人而言，缺少使他們達到正常社會生活水平或者獲得正常社會活動的資源，他們所應有的條件和機會被相對剝奪了，這才導致了他們處于貧困狀態。在實踐方面，湯森采用貧困的相對收入標準和貧困的剝奪標準對貧困進行測量。湯森認為應該按照家庭規模大小進行分類，在同類型的一家庭中進行貧困的測量，以同一類型家庭中位收入的50%或80%作為相對貧困收入標準。湯森對“相對貧困”的理解將人們從貧困的認識從絕對貧困轉向絕對貧困與相對貧困相結合?！跋鄬ω毨А钡母拍钐岢龊?，1980年英國政府積極采用了湯森的相對貧困理論，并借鑒了湯森的貧困測量方法，在貧困政策的制定中將貧困的概念定義為“家庭收入低于收入中位數的60%”，其中收入中位數指的是中間收入分配階層家庭所獲得的稅后收入。英國十分重視兒童貧困，并且希望通過貧困兒童的救助阻斷貧困的代際傳遞。1999年和2002年，英國將相對貧困分別應用在測量兒童和老年人的貧困實踐中，在具體測量的過程中，以中位收入的60%為貧困線，折算出不同貧困類型家庭的貨幣收入量。從1979年到2009年，英國的貧困人口數量總體呈現上升的趨勢，并于1992年突破1，400萬人。英國貧困人口數量的增加并非意味著反貧困政策的失效，相反，他正體現了社會反貧困政策的變動以及人們貧困觀念的變化。

總之，在福利國家時期，英國社會發生了從絕對貧困到相對貧困的轉變，這是英國社會進步所導致的，也決定著貧困標準發生從絕對到相對的轉變。相對貧困標準在英國反貧困實踐的運用保證了社會資源向社會弱勢群體的傾斜，促進社會穩定和發展。與此同時，相對貧困標準被歐洲其他國家所借鑒，不僅有利于貧困狀況國際比較，更有效推動著全球反貧困的實踐。

五、啟示

英國貧困標準總是隨著英國社會經濟的發展而不斷變化，且力圖體現英國社會最真實的貧困狀況。英國貧困標準的演變不僅僅表現了英國貧困線“從無到有”的過程，也體現了其從“量變”到“質變”的發展?？梢哉J為，在英國反貧困實踐中，貧困標準不斷演變對于精確識別貧困發揮了重要的作用，且對英國反貧困起到了一定的促進作用?；谝陨蠈τ谟毨藴恃葑冞^程及特點的分析，結合我國實際情況，給予我們一些啟示。

（一）貧困標準的重要作用。英國的貧困狀況的動態改變導致了貧困標準的發展，進而影響著反貧困的實踐。但深究其內涵，發現：（1）貧困標準發生變化的隱含條件（或必要條件）是社會的貧困理念發生轉變，即認為貧困的普遍性和對貧困問題進行研究的必要性催生了標準預算法（一種絕對貧困標準）;而相對貧困的提出和對相對貧困的測量促進了相對貧困標準的發展。（2）反貧困實踐的效果和影響是通過政府的濟貧政策產生實質性的作用而體現的，因為貧困標準的應用只能識別貧困，卻不能直接解決貧困問題。由圖1可見，貧困標準在“從識別貧困到解決貧困”這一反貧困的實現過程中具有核心地位和承接作用。（圖1）

（二）貧困理念的更新和貧困標準的發展。貧困理念，也即濟貧理念。從英國的實踐來看，人們對于貧困原因的看法，從認為個人的無能和懶惰是窮人之所以窮的根本原因，到認識到一國經濟結構的缺陷對于國民貧困狀況的影響;對于貧困實質的認識，發生從絕對貧困到相對貧困的轉變，進而影響國家對于貧困群體的干預程度和社會資源傾斜方向?？梢姡毨Ю砟顚τ趪邑毨藴手贫ň哂杏绊懽饔谩Ｓ毨藴实难葑兺瑫r也是英國經濟社會發展的必然趨勢。我國經濟發展已經步入新時代，并即將消除現有貧困標準下的絕對貧困。有必要重新認識我國現階段下的貧困狀況，適時更新貧困理念，引入相對貧困的概念并加以政策運用，這也體現在新時代背景下對社會低收入群體的特殊關注。

（三）特殊人群的貧困救助。從經濟學的角度來講，對于貧困人口的救助實際上是一種政府干預，是一種動用社會資源對特定人群的補償。因此，是否救助和對哪些人群進行救助就成為了政策制定者應該進行考量的問題。在英國歷史上，英國十分關注兒童的教育問題和兒童貧困問題，在對貧困標準的運用上均可體現。在我國，中國貧困人口是針對農村貧困而言的，但是隨著城市化進程的加快，城鎮人口即將占全國總人口的一半，城市同樣也存在著貧困現象。另外，隨著人口老齡化程度的深化，獨生子女政策帶來的不利影響逐漸顯露，我們認識到老人貧困問題同樣有待解決。因此，可以考慮制定單獨的貧困標準，將利于特殊人群的貧困監測和貧困治理。

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