政府信任影響維度及提升路徑

王聰

[提要] 良好的政府信任是現代民主政府善治的必然要求。隨著現代社會的發展，從一種動態的視角理解政府信任有助于全面把握政府信任的內涵。政府信任的本質屬性是公眾與政府之間互動的社會關系。政府績效、信任環境和社會資本構成政府信任的主要影響維度。因此，提高政府績效、改善信任環境和增進社會資本積累是提升政府信任水平的有效路徑。

關鍵詞：信任;政府信任;政府績效;社會資本

中圖分類號：D035 文獻標識碼：A

收錄日期：2019年6月12日

隨著我國現代化進程的不斷加快，我國已經進入社會轉型期。社會轉型意味著風險社會的形成，政府信任的流失已成為政府治理的重要風險。提升政府信任是推進國家治理能力現代化的必然要求，也是政府治理面臨的重大問題。提升政府信任，必須首先明晰政府信任的概念與內涵。已有研究多從靜態的視角研究政府信任的內涵和影響維度，如將政府信任視為一種心理預期、態度或評價，而忽視了政府信任的互動屬性。政府信任的本質是公民與政府之間互動的社會關系。本文重新審視政府信任的內涵，從政府績效、信任環境和社會資本等角度分析政府信任的影響維度，從而尋求提升政府信任的有效途徑。

一、政府信任的概念、內涵及屬性

“信任”一詞具有豐富的政治社會學含義。羅素將信任定義為“建立在對另一方意圖和行為的正向估計基礎上的不設防的心理狀態。”在這個意義上，“信任暗含著利益，一個人信任另一個人，就意味著關于這件事我有理由期望你為了我的利益行事，即A信任B去做X，所以信任通常包含了許多預期。”因此，“從本質上講，信任是建立在信托人利益基礎上的策略判斷。”“信任是個體間交往、團體活動以及公民社會的基礎。”根據信任主體的不同，信任可以分為人際信任和組織信任。政府屬于公共組織，因而，政府信任是一種組織信任。政府信任是一種特殊的信任，其體現的是公眾與政府之間的信任關系。

目前，國內學術界關于政府信任的概念界定，主要有心理預期說、評價說、態度說、資源說四類代表性觀點，為理解政府信任的內涵提供了多元化視角。但是，已有研究多從靜態的視角界定政府信任的概念。心理預期說將政府信任理解為公眾對政府及其行為“抱有可信賴型的正面期望狀態”。在這里，政府信任建立在公民對政府行為的一種積極預期的基礎之上。評價說則認為政府信任是“人們對政治制度、政府績效和政治制度可信性，以及政治權威當局和政治機構是否滿足民眾的規范性期待的一種理性評估”。在這種意義上，公眾對政府及其行為的預期和感知構成政府信任的關鍵要素。而態度說將政府信任視為“公民對于政治共同體、政治制度、政府機構以及政治行動者的態度”。這種態度可能是支持、認同和滿意的積極態度，也可能是反對、失望和不滿意的消極態度。資源說主張政府信任是“建立在政府對公民利益訴求表達回應性基礎上的公民對政府是否滿足其利益需求心理預期的動態性資源集合體”。因此，政府信任是一種可以進行開發和利用的社會資源。

事實上，心理預期、評價、態度、資源都是從靜態的視角對政府信任概念的界定，而忽視了政府信任的互動屬性。隨著現代社會的發展，尤其是民主政治的發展，政府信任的內涵也發生了改變。若要全面準確地把握政府信任的現代內涵，應當超越僅僅將政府信任視為一種心理狀態、評價結果、態度選擇的局限，真正凸顯公民與政府交往中的互動本質。“在任何情況下，信任都是一種社會關系，社會關系本身從屬于特定的規則系統。信任在互動框架中產生，互動既受心理影響，也受社會系統影響，而且不可能排他地與任何單方面相聯系。”根據張成福的觀點，政府信任是“建立在公民對政府的合理期待和政府回應性基礎上的一種互動、合作關系”。這一觀點從動態的視角闡釋了政府信任的主體之間的關系。因此，從本質上講，政府信任體現了公民與政府之間的互動關系，是政府與公眾互動結果的社會心理反映，而不僅僅是一種狀態。

二、政府信任的影響維度

（一）政府績效。政府績效構成了政府信任的利益基礎。“政治制度的道德基礎，是根植于復雜社會中人們的各種需要之中的。”個體間的信任來自于對對方行為對自身利益影響的判斷，同樣公眾對政府的信任也是以利益為基礎的。有學者認為，政府信任的決定因素是經濟發展狀況。當經濟發展停滯，民眾就會對政府產生不滿;當經濟狀況改善，民眾又會提高對政府的信任度。這具有一定的合理性，但政府績效是一個廣義的概念，經濟績效只是政府績效的一個方面。隨著社會經濟的發展，效益、公平、正義、民主、環境等方面的績效對政府信任的影響日益凸顯。政府是否保障了公民的合法權利，是否維護了公共利益，是否促進了經濟發展、社會進步并改善了公眾生活，構成了公民評判政府的基本標準。政府績效的背后體現的是政府能力。如果政府績效良好，則公眾就會認為政府具有較強的治理能力，對自身未來利益的實現呈現樂觀預估，從而選擇信任政府。需要注意的是，這里所說的政府績效是指公眾對政府績效的感知，是一種主觀績效，而非政府事實上的績效。公眾并不了解政府真實的績效，他所了解的是他所感知到的政府績效，是一個個體的感知。每一個個體的感知最終構成了社會整體的感知。當政府績效較低時，有可能陷入政府信任下行的惡性螺旋，導致政府信任愈來愈低。

（二）信任環境。政府信任體現了公眾與政府直接的信任關系，必然受到社會信任環境的影響。社會信任環境是文化環境的表現之一。不同的文化環境有不同的信任半徑，有的文化只信任熟人，而有的文化則擴展到對社會普遍成員的信任。這種植根于特定文化環境中的社會成員所表現出的對他人信任程度的總體狀態，我們稱之為信任環境。韋伯提出了兩種信任類型——特殊信任與普遍信任。特殊信任以血緣關系為基礎，建立在私人關系和家族或準家族關系之上;普遍信任則以信仰共同體為基礎，基于共同的社會信念。中國是典型的熟人社會，對與自己有私人關系的熟人的特殊信任較高，而對社會成員的普遍信任較低，呈現出典型的差序信任格局。這種差序信任格局也體現在政府層級上，即政府層級越高，則公眾對其的信任度越高。人際間的信任會擴展至政府信任。當社會普遍信任較低，也就是說當整個社會的信任環境較差時，公眾對政府的信任也會較低。

（三）社會資本。社會資本是影響政府信任的重要維度。社會資本是指個體或團體之間的關聯——社會網絡、互惠性規范及由此產生的信任。簡單來說，社會資本是人們通過社會關系獲取的資本。福山指出，“所謂信任，是在一個社團中，成員對彼此常態、誠實、合作行為的期待，基礎是社團成員共同擁有的規范，以及個體隸屬于那個社團的角色。”信任是社會資本的核心要素。如果一個社會的社會資本存量高，則社會信任較高。在一個“獨自打保齡球”的社會中，社會資本流逝，社會信任也較低。在社會資本中，公眾對公共事務的參與程度對政府信任尤其重要。在一定程度上，公民參與代表著社會資本存量。帕特南認為，社團生活和社會信任會促進公民對政治過程的參與，進而可以提升公民的政府信任。

三、政府信任提升路徑

（一）提高政府績效。政府績效的良好與否集中體現了政府能力的高低，是決定政府信任的關鍵因素。因此，提高政府績效是提升政府信任的必然要求。然而，政府績效的提升必須要注意以下方面：其一，政府要徹底轉變傳統的“唯GDP論”的政績觀。政府績效是一個廣義的概念，其內涵不僅僅是狹隘的經濟增長。“政府績效不再單純地以經濟增長和效率價值論英雄，而是要謀求經濟增長與公平，效率與可持續性等價值間的平衡”，公民對公平正義的追求正在逐步超越經濟績效。政府績效考核作為政府行為的指揮棒，應該更加注重民生、社會公平、生態環境等指標。其二，政府要貫徹“以人為本”的服務宗旨。政府要提高公眾對政府績效的滿意度，制定政府部門及公務人員的績效考核指標。英國政府的《公民憲章》為我國政府績效滿意度的提升提供了有益啟示。政府部門可以制定各項公共服務質量的標準，并承諾達到這些標準，為政府績效滿意度的提高樹立標桿。其三，政府要注重對公眾需求的回應性。政府信任是建立在政府與公眾互動基礎上的。對公眾需求的及時有效的回應將提升公眾對政府的信任。其四，提升政府公共產品與公共服務供給的能力與水平。政府可以通過在公共領域引入民營資本，建立公共產品與公共服務的多元合作機制，滿足多元的公共需求。

（二）改善社會信任環境。一個普遍信任較高的社會信任環境有利于政府信任的提升。政府在社會治理過程中，在改善普遍信任的同時，要注意弱化特殊信任的負面效應，促進社會信任環境由“混合信任”到“普遍信任”的轉變。“信任作為一種社會資源，具有文化上的特殊性”，特殊信任源于我國社會傳統文化中的家族本位觀念，“使得人們相信他人但是僅僅將信任的范圍局限于自己所屬的群體，他們將自己的信任圈子局限在家庭、親密朋友和自己的群體。”文化觀念的形成是根深蒂固的，需要漸進地改變。政府可以通過制度設計，如完善法律法規，加強社會誠信建設，大力弘揚和踐行社會主義核心價值觀，健全社會主義市場經濟體系，培育公民契約精神，從而消除特殊信任的不利影響，間接實現社會信任環境的漸進改善，最終提升政府信任水平。

（三）增進社會資本積累。“在社會資本理論學者眼中，公民對正式社會組織和非正式社會網絡的參與，會提高他們之間的信任程度并培育互惠互利的道德規范。”因此，公民參與是衡量社會資本存量的重要維度。良好的公民參與可以提升政府與公眾的溝通協作，增強公眾對政府的信任程度，提高公眾對政府的心理認同。當前，中國公民正式或非正式社會組織的參與程度比較低，說明社會資本的存量并不樂觀。因此，要增進社會資本的積累客觀上需要提升公民對社會組織和政治生活的參與度。其一，政府需要完善公民參與的制度保障，合理引導“非制度性參與”，積極拓寬公民參與渠道，保障公民的參與權利。其二，政府部門要支持和引導社會組織發展，增強社會活力，積極鼓勵社會組織參與社會治理，從而為公民參與提供多元組織載體。

良好的政府信任是現代民主政府善治的必然要求。政府信任的本質屬性是公眾與政府之間互動的社會關系。政府績效、信任環境和社會資本構成了政府信任的主要影響維度。良好的政府績效，普遍的信任環境和高社會資本積累有利于政府信任的提升。

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