文化產業專項資金管理問題與對策

袁文娟　張瀅

[提要] 文化產業是新興產業，發展仍處于初級階段，有較強的公共產品和準公共產品屬性，專項資金的支持是重要且必要的。但是，文化產業專項資金在管理中也存在著一些問題，亟須提出系統全面的改進對策，從而進一步發揮專項資金的引導和撬動作用。

關鍵詞：文化產業;專項資金管理;問題;對策

中圖分類號：G124 文獻標識碼：A

收錄日期：2019年6月20日

一、文化產業專項資金管理中存在的問題

文化產業是一個新興產業，專項資金管理雖已積累了一定經驗，但總體上還沒有形成全面系統的管理方案，甚至在部分事項上還未達成廣泛共識。這就導致文化產業專項資金的管理中，在資金使用、過程監控、產出效果等方面存在以下問題：

（一）文化產業專項資金使用不夠規范。由于文化產業企業普遍規模較小，管理上不夠規范，財務管理和監督制度執行不夠嚴格，致使專項資金的使用過程不夠規范。如存在超過1，000元的現金支付情況，記賬憑證的附件包括發票、合同、轉賬記錄不一致;項目經費與日常生產性經費混用，專項資金與自籌資金未分開單獨核算，沒有及時進行專賬核算;未按照項目計劃進度支出，甚至原封未動;支出結構不合理，基礎設施建設、辦公耗材、差旅、工資等常規支出所占比例偏大，等等。這些問題在制約了專項資金的規范化監管和科學合理使用，導致使用績效難以有效提升。

（二）文化產業專項資金績效目標設置模糊。科學合理、明確清晰的目標設置是實施績效管理和績效預算的前提，是確保財政資金安全、規范、有效使用的基本保證，也是質量管理和進度控制的基本手段。從資助項目的申報材料和評估情況來看，部分項目的績效目標設置較為模糊，反映了項目單位對項目本身只有一個粗略設想的思路而缺乏詳細推敲的計劃，未對專項資金的使用方向和效果進行科學論證。同時，目標的缺失、模糊、片面及主觀導致無法對項目的階段性成果進行考評，無法對下一步進度進行及時有效的調整，最終導致專項資金管理處在摸索行進狀態，項目效果也就不可控制，資金使用效率難以保證。

（三）專項資金引領力有待進一步加強。當前，安排文化產業專項資金一般是從企業申報的文化產業項目中進行遴選，欠缺從某一地區文化產業發展全局的層面做好頂層設計，導致專項資金未能有效地發揮對構建區域文化產業發展格局的引領作用。比如在支持文化產業創新上，專項資金大多支持文化旅游、工藝美術、動畫漫畫等目前已較成熟的項目，而缺乏對整個文化產業鏈整合創新的引領。此外，從專項資金實際投入情況來看，目前主要側重于直接扶持企業和項目，而對高等院校和研究機構的激勵和獎勵較少，不利于調動研究人員的工作積極性和原創精神，不利于區域文化產業創新服務體系的完善。

（四）政策宣傳力度和政策知曉度有待提升。文化產業的發展能帶來經濟、社會、生態和可持續效益，各級主管機構應通過各種有效途徑加大對文化企業和機構的政策宣傳力度，提升政策知曉度。目前，由于文化企業和機構數量多、分布廣，有效的政策宣傳途徑尚在探索過程之中，造成政策宣傳力度不夠，政策知曉度不高，不利于提升文化企業和機構資金申報和實施的水平和效果，不利于提高專項資金使用的質量和效率。

（五）專項資金集聚效果有待進一步提高。文化產業專項資金應遵循突出重點、集中管理、扶優扶強、整合資源的原則，重點支持文化產業大平臺、大項目、大企業、大產業建設和文化品牌的培育推介及人才培養引進。但從安排情況看，各地區專項資金存在“撒芝麻鹽”現象，支持項目過多造成資金分配過散，削弱了專項資金集聚效果，不利于項目單位借助專項資金實現突破創新，不利于區域文化產業資源的集聚整合。

二、完善文化產業專項資金管理對策建議

為完善文化產業專項資金管理，充分發揮其對文化產業發展的引導和撬動作用，建議針對上述問題采取如下措施：

（一）嚴把立項關，深入推進績效管理。在項目申報受理時，嚴格要求、認真指導項目申報單位關于項目績效目標和節點考核目標的設定工作，對于項目績效目標與專項總體目標沒有直接聯系或績效目標、節點考核目標不具體、沒量化的項目，一律不予受理。在項目申報環節可組織申報單位自愿參加專題培訓，邀請專家就申報相關事宜進行輔導講解，內容除了申報材料的規范準備之外，重點是申報項目績效目標的科學設定，為績效預算和全面績效管理奠定基礎。

深入推進績效管理工作，加強對項目實施單位的引導和督促，全面落實績效責任制，約束其規范自身財務管理、業務管理，自覺強化績效意識和質量控制。引入常態化的績效管理體系，指導和督促項目單位積極組織項目年度績效自評及整改，并加強績效運行跟蹤管理，及時糾正項目實施過程中現實效益與績效目標的偏差，保證資金使用的最佳效果。同時，開展獨立的第三方績效評估，強化績效評估結果運用，將評估結果作為后續資金分配和項目決策的依據，不斷改進和優化專項資金的管理，實現閉環管理。

（二）推進精準支持，調節資金使用方式、結構。文化產業專項資金應著眼不同項目各自發展階段的需求，本著精準支持的理念，推進動態化、間接化、多元化、市場化扶持，以小資金撬動大項目，滿足項目多樣化資金需求。一是要依據相關管理辦法，明確每一年度文化產業專項資金支持方向和支持重點，做好頂層設計，做到指向精準;二是要高度重視申請報告編制、論證和審查工作，防止吹噓拔高申請報告或故意放大投資倍數等情形，做好衡量精準;三是要變直接支持為間接支持，變單一扶持為多元扶持，加大對文化產業公共產品、公共服務和公共活動以及文化產業研發、消費等環節等支持，在資金支持上給予多元扶持優化資金使用方式，做到方式精準;四是要向重點文化產業項目、大型文化企業集團公司重點發展項目、文化產業園區和示范基地、促進文化“走出去”項目等傾斜，做好資金使用結構安排，做到分配精準。

（三）社會效益與經濟效益兼顧，實現雙效統一。由于文化產品的特殊性，“雙效統一”一直是文化產業專項資金使用的一條重要準繩。文化產業項目要將社會效益放在首位，努力實現經濟效益和社會效益的雙豐收。對實行企業化運作的文化事業單位的資助，要用于具有公益性的項目，強調社會效益的同時，應強化綜合產出和經濟效益的提升，一定程度上實現“造血功能”。對經營性的文化產業企業，既要充分考慮文化產業發展的“商品屬性”和“經濟效益”，又要特別重視文化產業的“文化屬性”和“社會效益”，從多方面綜合考慮出發，督促項目單位在保證社會效益的前提下，提高項目產出和經濟效益。

（四）加大宣傳力度，推進社會監督。在政策宣傳方面，要充分利用網絡、電視廣播、微信等現代化的信息手段，加大對專項資金相關政策的宣傳，豐富支持項目的內容、成果展示、項目產出等廣告宣傳，確確實實提高政策的知曉度。同時，加強對項目申報的宣傳工作，組織項目申報相關培訓，讓更多的文化企業與機構更加有效地享受到文化產業專項資金的支持和引導，從而更好地促進文化產業的發展壯大。

在社會監督方面，一方面要對專項資金使用安排及所支持項目內容、項目申報、實施進展、資金撥付等情況及時進行公示，促進專項資金的政策制定和資金的預算、分配、管理使用公開透明;另一方面要建立健全常態化監管機制，加強對專項資金合法合規性的監督檢查，并及時公開績效評價、績效審計和績效評估結果，積極接受社會監督。

（五）加強政策協同，形成政策合力。隨著我國文化產業的不斷發展，文化產業企業或項目的政策需求正逐漸由資金支持轉向稅收、金融、土地、知識產權、專業人才等方面的支持。針對這一需求變化，要高度重視將財政與稅收等政策工具整合使用，從而適應文化產業不同企業或項目的多元需求，釋放政策體系整體效應。首先要優化專項資金政策，政策制定要考慮到與稅收、金融、土地、知識產權、專業人才、文化市場、制定標準等方面政策加強政策協同，完善政策全方位服務能力，滿足企業或項目的多樣化需求;其次要綜合運用政策工具，打好政策組合拳，強化政策協同推進能力，切實發揮資金補助、貸款貼息、貸款擔保、績效獎勵、保費補貼等支持方式的最大效用;最后要加強各相關部門間的合作，建立定期溝通與協調機制，針對問題提方案，形成政策合力，協同推進支持項目，發揮專項資金的最大效用。

主要參考文獻：

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