共有產權住房政策實施及其完善路徑

李琛

[提要] 在“夾心層”群體住房難日益嚴峻的推動下，我國共有產權住房體系在不斷摸索與實踐中逐漸形成。實踐研究表明，共有產權住房有助于緩解“夾心層”住房困難問題，有助于完善住房保障體系和住房制度，促進房地產市場調控長效機制的建立，從而抑制投機性行為，促進住房公平，深化住房供給側結構性改革。

關鍵詞：共有產權住房政策;明晰產權;制度

中圖分類號：F293 文獻標識碼：A

收錄日期：2019年5月14日

一、共有產權住房發展現狀

（一）共有產權住房的定義。共有產權住房，是指政府提供政策支持，由建設單位開發建設，銷售價格低于同地段、同品質商品住房價格水平，并限定使用和處分權利，實行政府與購房人按份共有產權的政策性商品住房。理論上，共有產權住房是具有社會屬性的準公共產品，是政府在相關制度安排下解決一部分群體的購房問題。但在實踐中，上海、淮安將共有產權住房定位于保障性住房;而北京、深圳共有產權住房作為政策性商品住房具有保障性和市場化的雙重特征。因此，從理論和實際出發，均可以將共有產權住房性質定位于保障性住房。

（二）共有產權住房政策現狀——以北京市為例。2017年9月30日《北京市共有產權住房管理暫行辦法》正式發布并實施時，明確共有產權住房貸款與原先自住房政策相同，當時最低比例為商貸30%，公積金貸款20%（90平方米以下）。

2018年，人民銀行營業管理部與北京銀監局、北京市規劃國土委、北京市住建委、北京住房公積金管理中心聯合印發了《關于明確北京市共有產權住房購房人使用個人住房貸款有關事項的通知》（銀管發[2018]140號，以下簡稱《通知》），主要內容包括以下四個方面：

一是實施差異化信貸政策。按照“分類指導，因地施策”的原則，在國家統一信貸政策的基礎上，結合北京市大力發展共有產權住房的實際情況，明確了共有產權住房貸款最低首付比例。根據現行住房信貸政策：購買商品住房家庭在北京無住房且無住房貸款記錄的，購買普通住房、非普通住房的最低首付比例分別為35%、40%;經適房、自住房等政策性住房最低首付比例為30%;名下有住房貸款記錄的，購買普通住房、非普通住房的最低首付比例分別為60%、80%。

二是強調居住屬性。《通知》結合《北京市共有產權住房管理暫行辦法》關于購房人取得產權證5年內限制轉讓的規定，對共有產權住房購房人取得產權證5年內所享房屋份額的抵押權能作出限制。明確購房人取得不動產權證未滿5年的，抵押融資只能用于支付本套住房購房款。堅持“房子是用來住的，不是用來炒的”定位，強調共有產權住房的居住屬性。該政策明確共有產權房住房5年內不具備融資功能。杜絕某些購房者拿到房產證后，立即抵押貸出一筆大錢作為首付，殺向北京之外再買一套等“加杠桿”的風騷操作，落實“房住不炒”。

三是保障貸款人權益。《通知》明確了商業銀行、公積金中心的貸款審批時限，要求貸款機構在受理貸款申請之日起10個工作日內完成審批。通過合理設定審批時限，推動貸款機構提高審批效率，進一步保障共有產權住房人購房貸款權益。

四是細化抵押登記流程。《通知》結合法律關于按份共有財產設定抵押的相關規定，明確購房人以所享有的房屋份額設定抵押時無需代持機構同意，房屋所在行政區域不動產登記部門依照按份共有財產抵押登記規定辦理抵押登記，消除了銀行對于共有產權住房辦理抵押登記是否需要代持機構出具同意函、抵押登記手續是否較為特殊等問題的疑慮。

北京以犧牲土地收益為代價以獲得產權份額的形式，表明政府將在土地出讓階段嚴格控制土地成本價格，并通過控制房屋銷售價格限制開發商從中獲利，政府享有房屋的部分產權。對不符合申請公租房條件，但具備一定經濟能力而又買不起商品房的中間人群，將大力推動政府和個人共同擁有房屋產權的共有產權住房。

二、北京市共有產權住房政策存在的問題

（一）缺乏適宜的上市交易利益分配方式。目前，對于共有產權住房的上市交易問題，《北京市共有產權住房管理暫行辦法》中規定，在共有產權住房購買5年后，購房人可按市場價格轉讓所購房屋產權份額。同等價格條件下，代持機構可優先購買，如放棄優先購買權的，購房人轉讓對象應為其他符合共有產權住房購買條件的家庭。雖然這種方式確保了共有產權住房的封閉運轉，維持了其共有產權住房性質，也在一定程度上杜絕了這類住房的投資動機。但是，由于共有產權住房存在購買條件嚴格、收益難以確保、退出困難等問題，也會造成剛需購房家庭購房期望降低、共有產權房流通不暢等連鎖反應。明確利益分配方式是保障共有產權住房在一定范圍內流通順暢，激發剛需購房者購房欲望的保障，實現資金的良性循環。

（二）忽視住房對家庭財富積累的影響。為解決城市住房的剛需與投機行為，更好地實現公民居住權的相對公平，我國建立了以公共租賃住房為主體的多元化住房保障和供應體系。短期看，公共租賃住房的建設能解決較大一部分社會群體對住房消費的需求。但長期看，公共租賃住房的地理位置多位于市區偏遠地段，不利于該群體的就業和生活。因此，這一制度難以真正地改善收入者的經濟狀況，滿足其對住房所有權的需求，這種租賃式的制度安排會從空間地理位置和財富分配上進一步分化城市住房人群。尤其在房價居高不下的狀態，大多數中低收入住房者無法進入這個房價頗高的市場，在這場財富分配博弈中處于劣勢地位而導致其在社會財富中所占比例越來越低。這也進一步說明我國目前住房領域存在的問題，更主要的是住房資產所有權的分配不公，而且由住房財富分配的不公進一步加劇了社會貧富兩極分化。

（三）政府監管成本較大。由于共有產權住房從機制設計上存在市場價值與政府計劃定價的“價差”，意味著共有產權住房雖然在一定程度上克服了現行經濟適用住房制度的一些明顯的缺陷，但不能完全杜絕住房保障中的尋租問題。尤其在上海、北京等高房價地區，共有產權住房的利益優勢明顯。因此，從申請、復核、征信、分配、售后等各個環節依然需要較大的監督成本，而且與經濟適用住房政策相比，共有產權住房模式在產權比例認定、后期產權變更、房屋使用、房屋銷售等環節還需要投入更多的人力。

三、完善共有產權住房政策的路徑

（一）完善共有產權住房法律法規制度。我國作為一個法治國家，任何制度的推行或實施都應有法可依。共有產權住房作為我國住房供應體系中的重要組成部分，通過法律的形式對其進行規范化的管理勢在必行。首先，應該出臺專門的法律，對城鎮居民通過商品房買賣、租賃、繼承、贈予、產權共有等方式取得房屋后所享有的權利和所應承擔的義務進行明確的規定。就共有產權住房而言，應當對共有產權住房的投資、建設、準入、形成（購買）、使用、管理、轉讓、處分等給出指導意見。其次，應該明確共有產權住房的統一管理部門及監督執法機構。最后，在法律層面出臺一系列的措施杜絕共有產權住房投機牟利行為。

（二）明晰權利與義務，協調參與主體之間的利益關系。目前，共有產權住房制度中涉及的參與主體，國家并未明晰各參與主體的權利與義務關系，因此在實踐中難以避免產生利益沖突。首先，政府必須明確政府、個人、企業在制度實踐中的權利義務。企業作為共有產權住房的參與主體，主要承擔開發建設的職責。因此，滿足共有產權住房供應主體條件的房地產開發企業，必須按照政府提出共有產權住房建設技術導則標準規劃設計方案，套型設計功能布局合理，有效滿足居住需求。對于承擔共有產權房開發項目的建設單位可以適當享受貸款利率優惠政策和稅收優惠政策或免收城市基礎設施配套費等各項行政事業性收費和政府性基金。目前的政策采取政府與購房人按份共有的方式，但政府將其持有產權中蘊含的“使用權”讓渡給購房人，由購房人獨占使用，而相應的房屋維護、管理責任完全由購房人承擔，購房人對共有產權住房的處置權以及處置時產生的收益或風險應如何分配等在實踐中并不明晰。因此，建議在不違背住房保障功能的前提下，可適當賦予購房人一定的處置權，對共有人之間的相關權益與責任作出明確約定。

（三）拓寬參與主體，激勵更多資源進入住房保障領域，鼓勵民間組織參與合作建房。住房作為一種準公共產品，政府首先應承擔起調控責任，對住房市場尤其是福利住房分配進行干預。然而“在處理復雜多變的現代社會事務時，民間組織往往比政府機構更靈活、更有針對性、更貼現實”，不但“對政府行為能產生較好的補充和促進作用”，而且“往往也能反映出社會的健康與活力”。因此，通過引入適度競爭，鼓勵民間組織參與合作共建，在實際操作過程中施行建管分家、監管分離，既能夠保障資源在市場上更為高效的流轉，發揮其福利保障作用，而且一定程度上分攤了政府職責，實現政府“放權”于社會、于企業，實現雙贏。

（四）設計促進有經濟能力的居民盡快回購產權的激勵機制。共有產權住房通常被看成一個通向完全產權住房的過渡期，加快共有產權住房回購速度，不僅能夠為新進入者提供住房，也可以通過循環利用補貼來幫助更多的家庭。

共有產權業主流動性的政策性影響因素主要包括三個方面：（1）是否有實現完全產權的激勵機制。在沒有相應的激勵機制下，如降低交易費用、提供價格折扣優惠等都有可能影響購房者盡快回購政府產權。（2）是否設置轉售對象的限制。若共有產權模式實行封閉性運行，即共有產權住房僅在符合資格的購買者之間流轉，這樣可以降低資金投入，實現一套房連續保障多個家庭。但確定轉售對象這一復雜耗時的過程，限制了流動性。（3）是否設置轉售價格的限制。限定轉售價格也是體現其保障性，使新進者獲得受益機會。因此，一是要擴大共有產權住房的最初購買產權份額，擴大共有產權份額可以減少所需的補貼額，也可以縮小有限產權到完全產權之間的間隔;二是條件成熟時，對政府持有的產權價格應該有償使用，可以收取按照1年期存款利率計算的租金;三是通過房價打折或免除手續費等優惠政策激勵共有產權住房業主增加其投資;四是通過設計購買越晚、價格越接近市場價格的方式激勵早日購買。

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