鄭州智慧化市政管理中信息孤島問題研究

郝宏杰　王倩茹　郭子鈺

[提要] 近年來，我國“智慧城市”管理模式整合城市地理、公共服務(wù)等信息和公共部門各項資源，對于提升市政管理效能具有根本性影響。然而，當(dāng)前智慧城市實踐中仍面臨諸多瓶頸和短板，特別是存在政府?dāng)?shù)據(jù)資源開放度低、共享度低帶來的“信息孤島”問題。本文基于鄭州市政管理中智慧管理模式現(xiàn)狀，分析信息孤島問題的表現(xiàn)以及原因，并提出相應(yīng)對策，對破解信息孤島問題、優(yōu)化智慧管理模式、提升市政管理效能具有重要意義。

關(guān)鍵詞：智慧市政;信息孤島;大數(shù)據(jù)

中圖分類號：F293 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

收錄日期：2019年5月10日

一、鄭州市智慧市政建設(shè)現(xiàn)狀

自2013年1月被住建部確定為國家智慧城市第一批試點(diǎn)以來，鄭州市按照“三年成規(guī)模、五年見效益”的創(chuàng)建原則，重視統(tǒng)籌設(shè)計整體規(guī)劃，依托智慧城市、寬帶中國、大數(shù)據(jù)等載體，加快推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施與信息資源整合，充分發(fā)揮重點(diǎn)項目的引領(lǐng)支撐作用，逐步建立健全政策法規(guī)體系，進(jìn)一步提升智慧城市規(guī)劃建設(shè)與運(yùn)營管理水平，推動新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展取得一定成效。

（一）保障體系日趨完善。一是成立了鄭州市智慧城市建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組（市長任組長、市政府副秘書長和市直各部門負(fù)責(zé)人任成員，領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室，由數(shù)字辦負(fù)責(zé)日常推進(jìn)和管理工作），進(jìn)一步加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，強(qiáng)化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。二是編制了《鄭州市智慧城市建設(shè)總體規(guī)劃（2013-2020年）》，注重把國家智慧城市試點(diǎn)、信息惠民城市試點(diǎn)、信息消費(fèi)城市試點(diǎn)等與鄭州市智慧城市建設(shè)規(guī)劃全面融合。三是出臺了《鄭州市人民政府關(guān)于加快建設(shè)智慧城市的實施意見》，制定《鄭州市電子政務(wù)項目建設(shè)管理辦法實施細(xì)則》等一系列政策文件，完善智慧城市建設(shè)保障體系。

（二）基礎(chǔ)設(shè)施能級躍升。一是建設(shè)開通鄭州國家級互聯(lián)網(wǎng)骨干直聯(lián)點(diǎn)，互聯(lián)網(wǎng)城域出口帶寬達(dá)到1，200G以上，直聯(lián)點(diǎn)快速疏通流量、信息高效通達(dá)的優(yōu)勢逐步顯現(xiàn)，鄭州成功躋身全國十大通信樞紐。二是建成“全光網(wǎng)城市”，市區(qū)主次干道、小巷光纜覆蓋率達(dá)100%，全市約200個行政村光纖寬帶通達(dá)率達(dá)到96%。三是完成市電子政務(wù)機(jī)房、保密機(jī)房建設(shè)，夯實政務(wù)網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)，形成了結(jié)構(gòu)完整、技術(shù)先進(jìn)、安全可靠的統(tǒng)一電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)體系，實現(xiàn)全市各級黨政機(jī)關(guān)網(wǎng)絡(luò)互聯(lián)互通。

（三）政務(wù)服務(wù)能力持續(xù)提高。一是公共平臺基本建成。完成了鄭州市信息安全容災(zāi)中心、雙活中心、數(shù)字證書（CA）認(rèn)證中心建設(shè);完成了公共信息資源目錄體系及共享交換平臺、公共服務(wù)平臺、地理信息空間時空信息云平臺和人口、法人、地址地名等基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)庫建設(shè)。二是“互聯(lián)網(wǎng)+”政務(wù)服務(wù)有力推進(jìn)，建成了全市四級聯(lián)動行政審批系統(tǒng)，打造三網(wǎng)融合的政務(wù)服務(wù)網(wǎng)統(tǒng)一平臺，構(gòu)建“一號、一窗、一網(wǎng)”的“互聯(lián)網(wǎng)+”政務(wù)服務(wù)模式，并已成為全國20家“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”試點(diǎn)城市之一。

（四）信息惠民逐步凸顯。積極組織申報并獲批了國家信息惠民試點(diǎn)城市，城市一卡通成功運(yùn)營，累計發(fā)行綠城通卡800余萬張，實現(xiàn)了公共交通一卡通用和部分商超、餐飲、書店等十余個行業(yè)的試點(diǎn)應(yīng)用，在全國200個大中城市能夠互聯(lián)互通。

（五）智慧產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展。一是積極推動大數(shù)據(jù)應(yīng)用產(chǎn)業(yè)園建設(shè)。明確了鄭東新區(qū)龍子湖大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)基地和高新區(qū)大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)園一東一西、一主一輔的大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)布局。二是積極開展與新華三集團(tuán)、中國電子、航天科技等大數(shù)據(jù)領(lǐng)軍企業(yè)以及清華大學(xué)、中航五院、電子六所等大數(shù)據(jù)科研院所的戰(zhàn)略合作，大力推動大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)生態(tài)鏈落地。

二、智慧市政建設(shè)中信息孤島的表現(xiàn)

智慧城市建設(shè)的核心是整合資源，將人、商業(yè)、運(yùn)輸、通信、水和能源等城市運(yùn)行的各個核心系統(tǒng)整合起來。在鄭州市實行智慧城市建設(shè)的過程中，部門間缺乏協(xié)同，只強(qiáng)調(diào)本部門開發(fā)單一的應(yīng)用系統(tǒng)，不考慮整個產(chǎn)業(yè)、行業(yè)的集成應(yīng)用。信息孤島問題已經(jīng)嚴(yán)重影響智慧化市政管理功能的有效發(fā)揮，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）信息共享渠道不完善。我國政府信息共享尚未形成統(tǒng)一的平臺和標(biāo)準(zhǔn)體系，對數(shù)據(jù)格式、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)可讀性、互操作性等均未作出明確要求。當(dāng)前，少量地方的局部探索，也是自己定標(biāo)準(zhǔn)、自己建平臺，形成了信息孤島。一方面是新聞報道存在受眾不全面、信息傳遞無針對性等問題。本文在訪談過程中發(fā)現(xiàn)有部分公民對鄭州智慧化市政管理了解甚少，在進(jìn)一步訪談中發(fā)現(xiàn)其原因之一就在于他們平時很少關(guān)注相關(guān)的新聞報道;另一方面是官方網(wǎng)站存在著信息公開不足、功能模塊擺設(shè)等問題。官方網(wǎng)站原本是鄭州智慧化市政管理部門對外公開信息的最主要渠道，但是目前其信息共享程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到公民需要。可以從訪談結(jié)果中得知目前鄭州智慧化市政管理信息的共享渠道還需要進(jìn)一步宣傳完善。

（二）信息互動程度不足。信息資源獨(dú)有專享的權(quán)屬觀念在各個部門甚至司局、處室都普遍存在，缺乏內(nèi)在動力和外部約束機(jī)制，造成政府信息資源部門化、部門信息資源利益化，各部門在信息共享中想得到卻不愿付出，嚴(yán)重影響了政府信息資源的潛在效益。推出的城市一卡通功能分散，相互不兼容，各自建設(shè)，自成體系，誠然，公安數(shù)據(jù)、社保數(shù)據(jù)與稅收數(shù)據(jù)的共享存在一定程度上的技術(shù)壁壘，但更為重要的是，部門利益之間的壁壘，不少部門拒絕提供數(shù)據(jù)資源。

（三）數(shù)據(jù)資源整合和利用效率低下。對于部門信息資源的所有權(quán)、管理權(quán)和使用權(quán)以及信息共享的責(zé)任主體等，一直沒有從制度層面予以明確，推進(jìn)信息共享只能從工作層面協(xié)商解決，難度大，周期長，一個項目的共享協(xié)議往往需要幾個部門協(xié)商很長時間，共享的數(shù)據(jù)質(zhì)量、時效性等均難以保障，大大影響項目建設(shè)進(jìn)度和政務(wù)效能。在管理上，普遍存在行政分割、管理分治現(xiàn)象，各部門橫向溝通協(xié)作較困難;在建設(shè)上，由于黨政不同部門、企業(yè)等各個系統(tǒng)獨(dú)立建設(shè)、條塊分割，使得長期積累的海量數(shù)據(jù)與信息得不到有效的共享。而這些信息孤島現(xiàn)象產(chǎn)生的原因之一，就是在于政府相關(guān)部門人員只顧自身利益，不顧大局的建設(shè)，不愿意將自己擁有的數(shù)據(jù)信息共享給其他部門，因此也就導(dǎo)致了整個智慧城市建設(shè)的系統(tǒng)的信息很難實現(xiàn)統(tǒng)一與整合，不同部門各行其是，按著自己的想法設(shè)計建設(shè)，整個平臺的信息之間的流通受限，往往也就導(dǎo)致了資源的浪費(fèi)，從而使得設(shè)計出來的產(chǎn)品（諸如APP等）功能信息不全面，建設(shè)出來的成果產(chǎn)品不符合預(yù)期，使用價值就會大大降低，建設(shè)效果大打折扣。

三、智慧市政建設(shè)中信息孤島的成因

（一）政府管理體制自身缺陷。在我國歷史悠久的政府管理體制中，政治經(jīng)濟(jì)實行集中垂直管理，上下級管理模式更為明顯。另外，根據(jù)同級部門之間的協(xié)調(diào)和管理經(jīng)驗，合作文化和合作意識相對薄弱。這種分割的管理制度導(dǎo)致橫向部門職能的分散和信息資源結(jié)構(gòu)的分散。往往只適用于局部地區(qū)，政府部門之間的信息交流更加困難，形成了信息壁壘。

（二）信息尋租與部門利益因素。在當(dāng)今不確定的信息社會中，信息是一種資源，在社會經(jīng)濟(jì)生活中具有重要的價值，可以為信息的所有者和使用者帶來經(jīng)濟(jì)效益。在傳統(tǒng)政府體制下的政府權(quán)力部門和部門權(quán)力利益的影響下，政府部門維護(hù)自己的信息壟斷就是維護(hù)自己的利益，就是維護(hù)自己的權(quán)威。在這種情況下，利用信息進(jìn)行市場尋租，將加大一些部門壟斷尋租信息的可能性。

（三）信息數(shù)據(jù)庫管理和運(yùn)行標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。由于我國智能市政建設(shè)初期對應(yīng)用標(biāo)準(zhǔn)重視不夠，各部門根據(jù)自身需要建立了自己的數(shù)據(jù)庫和應(yīng)用系統(tǒng)，沒有統(tǒng)一的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)和業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致信息資源的收集、格式、發(fā)布、交換、組織等各個方面，形成了系統(tǒng)，各單位之間整合現(xiàn)有信息資源。信息共享和信息交互無法實現(xiàn)，形成了大量的信息孤島。同樣，智能市政建設(shè)需要在法律規(guī)范中提供及時的保護(hù)和支持。我國有關(guān)智能市政管理的法律法規(guī)還不完善，政府信息化缺乏基本的法律和制度保障，有關(guān)信息披露、網(wǎng)絡(luò)安全、信息認(rèn)證等方面的法律法規(guī)嚴(yán)重滯后于智能市政服務(wù)的發(fā)展需要。這使得各級政府部門根據(jù)自己的意愿決定信息披露，缺乏制約因素，電子簽名等電子證書沒有法律效力，嚴(yán)重制約了智能市政服務(wù)的進(jìn)一步發(fā)展。法律的缺失導(dǎo)致政府網(wǎng)站建設(shè)所需的信息更新和信息披露缺乏依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)，這也是造成信息孤島的一個重要原因。

四、解決對策

（一）重視并完善智慧化市政管理頂層設(shè)計。第一，在思想觀念上重視頂層設(shè)計的作用。雖然鄭州智慧化市政管理已經(jīng)建設(shè)了十年，但依然離不開頂層設(shè)計。只有在頂層設(shè)計上給予足夠的重視，這樣才能夠少走彎路，降低成本，更加高效地推動數(shù)字化城市管理向智慧化城市管理發(fā)展。因此，鄭州市無論是要建設(shè)智慧化城市管理，還是要解決數(shù)字化城市管理中的信息孤島問題，都必須對頂層設(shè)計給予足夠的重視。第二，完善頂層設(shè)計的評估與反饋機(jī)制。鄭州市在開始建設(shè)智慧化市政管理之前也進(jìn)行了頂層設(shè)計，但是在建設(shè)過程中仍然出現(xiàn)了一系列問題，這說明了對頂層設(shè)計進(jìn)行科學(xué)反復(fù)評估和反饋的必要性。通過對頂層設(shè)計進(jìn)行嚴(yán)格、科學(xué)、反復(fù)的評估和反饋，可以使頂層設(shè)計更加完善，從而減少由于頂層設(shè)計不完善造成的問題。

（二）深化智慧化市政管理體制改革。第一，轉(zhuǎn)變觀念，推廣服務(wù)理念。部分政府工作人員的“官本位”思想，使得電子政務(wù)中的信息孤島問題一直得不到有效解決。觀念上的不合理，是造成當(dāng)前行政體制不協(xié)調(diào)的主要原因之一。因此，要深化行政體制改革，首先要轉(zhuǎn)變觀念，推廣服務(wù)理念，讓政府主動為人民解決問題。這樣政府部門才會主動進(jìn)行信息互動。第二，完善管理體制。當(dāng)前我國的行政管理體制存在著條塊分割、職能定位不清等問題。解決條塊分割問題，需要建立完善的責(zé)任機(jī)制，防止出現(xiàn)工作推諉扯皮現(xiàn)象，倒逼各部門主動合作解決問題。另外，還要建立完善信息互動機(jī)制，從管理體制上，打破部門之間的信息壁壘，強(qiáng)制推動各部門打開信息大門，讓信息能夠得到充分利用。

（三）完善信息化建設(shè)績效考核機(jī)制。第一，在信息化建設(shè)績效考核中重視公民參與。公民是城市管理工作好壞最直接的感受者和觀察者，在信息化建設(shè)中績效考核標(biāo)準(zhǔn)重視公民評價，能夠更好地監(jiān)督鄭州智慧化市政管理相關(guān)部門的工作，從而提高相關(guān)部門的信息化建設(shè)水平，提升鄭州市的城市管理能力，促進(jìn)鄭州智慧化市政管理相關(guān)部門進(jìn)一步公開信息，更好地與公民進(jìn)行信息互動，從而消除信息孤島問題。第二，在信息化建設(shè)績效考核中完善淘汰機(jī)制。現(xiàn)有鄭州智慧化市政管理相關(guān)部門的信息化建設(shè)績效考核中淘汰機(jī)制還不完善，使得一部分工作人員喪失工作積極性，只求無過，不求有功，使部門職能沒有得到充分發(fā)揮，進(jìn)而導(dǎo)致信息孤島問題的存在。因此，要解決鄭州智慧化市政管理中的信息孤島問題，還需要在鄭州智慧化市政管理關(guān)部門中進(jìn)一步完善淘汰機(jī)制，激發(fā)工作人員的積極性，促使工作人員主動發(fā)現(xiàn)問題、解決問題，主動與公民進(jìn)行信息互動。

（四）加強(qiáng)智慧化市政管理現(xiàn)代信息技術(shù)建設(shè)。第一，重視現(xiàn)代信息技術(shù)建設(shè)的理論研究。以大數(shù)據(jù)體系建設(shè)為例，首先要對大數(shù)據(jù)體系各項建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行研究規(guī)范，不僅要注重大數(shù)據(jù)體系各項建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)對于鄭州智慧化市政的適用性，同時也要關(guān)注大數(shù)據(jù)體系各項建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)與全國的兼容性，從而利用大數(shù)據(jù)技術(shù)消除信息孤島問題。第二，重視現(xiàn)代信息技術(shù)的研發(fā)。以大數(shù)據(jù)技術(shù)研發(fā)為例，硬件研發(fā)是基礎(chǔ)，軟件研發(fā)是關(guān)鍵。要使大數(shù)據(jù)技術(shù)能夠為鄭州智慧化市政管理解決信息孤島問題提供幫助，就需要完善大數(shù)據(jù)技術(shù)在智慧化市政管理中的算法，利用先進(jìn)的算法來降低智慧化市政管理中的信息處理成本，提高信息處理效率。比如，提高案卷識別能力，從而降低案卷重復(fù)立案的問題。除此之外，鄭州智慧化市政管理還應(yīng)注重大數(shù)據(jù)應(yīng)用的開發(fā)，讓政府、公民、企業(yè)都能夠更加方便地使用大數(shù)據(jù)技術(shù)，進(jìn)而在信息技術(shù)上打通信息互動障礙。第三，重視信息化思維的培養(yǎng)。比如大數(shù)據(jù)思維，要充分發(fā)揮大數(shù)據(jù)技術(shù)的優(yōu)勢，還需要有大數(shù)據(jù)思維。現(xiàn)階段，鄭州智慧化市政管理建設(shè)也開始引入大數(shù)據(jù)技術(shù)，通過大數(shù)據(jù)技術(shù)來提高工作效率，因此要解決鄭州智慧化市政管理中的信息孤島問題還需要重視大數(shù)據(jù)思維的培養(yǎng)。

（五）加強(qiáng)信息化人才隊伍建設(shè)。第一，認(rèn)清部門的人力資源構(gòu)成，建立完善信息化人才引進(jìn)機(jī)制。經(jīng)過十年建設(shè)，鄭州智慧化市政管理已經(jīng)初具規(guī)模，擁有較為完善的組織結(jié)構(gòu)和人力資源體系。但是，一方面對智慧化市政管理的人力資源構(gòu)成提出了更高的要求，尤其是對信息化人才的需要越來越大;另一方面鄭州智慧化市政管理中存在的信息孤島問題，也體現(xiàn)出了鄭州智慧化市政管理中人力資源體系存在的不足。因此，這就要求鄭州智慧化市政管理的相關(guān)部門要認(rèn)清部門的人力資源構(gòu)成，找出人力資源體系中的不足，并建立和完善人力資源規(guī)劃，為信息化人才引進(jìn)奠定基礎(chǔ)。第二，建立完善部門招聘人員需求表。對于鄭州智慧化市政管理的相關(guān)部門而言，當(dāng)前建立和完善部門招聘人員需求表，應(yīng)當(dāng)注重著眼于未來的發(fā)展需要，因為目前鄭州智慧化市政管理體系已經(jīng)能夠維持日常工作，再招聘人才應(yīng)當(dāng)是為了能夠適應(yīng)未來的發(fā)展需要，尤其是信息化建設(shè)的需要。第三，建立完善人才發(fā)展規(guī)劃。要充分發(fā)揮人才的積極性，就要重視人才的職業(yè)規(guī)劃，把部門目標(biāo)的實現(xiàn)與人才自身價值的實現(xiàn)相統(tǒng)一，這樣才能更加有效地發(fā)揮人才的積極性，招得進(jìn)人，還得留得住人，只有這樣才能有效地促進(jìn)鄭州智慧化市政管理中信息孤島問題的解決。

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