PPP 簡析

劉 偉

（廣東省建筑設計研究院，廣東 廣州 510010）

我國經濟“新常態”背景下，通過實施PPP 模式，聯動社會資本與政府共同參與公共物品與公共服務提供，可轉型政府投融資方式，轉變政府職能，實現多方共贏[1]。當前，在遵循市場規律的前提下，PPP 模式在公共物品和公共服務提供方面的應用逐漸成為研究熱點。

1 PPP 定義及內涵

1.1 PPP 定義

不同研究機構、不同學科領域對PPP 的理解不同。國內外對PPP 的研究主要集中在公共物品與公共服務提供過程中政府與私人部門之間的合作方面。其中，肯尼斯·克拉克認為政府在提供公共服務時，可以通過私人投資計劃的方式構建PPP 模式，將私人資本引入公共領域，打破公共服務由政府單一供給的情況[2]；世界銀行指出PPP 是政府和社會資本就提供公共產品與公共服務簽訂的長期合同。縱觀上述觀點，對于PPP 定義有幾大共識，即PPP 是一種長期的合作關系，主要指的是公共（政府） 與私營（社會） 之間的合作關系；并且主要應用于基礎設施和公共服務領域。本文將PPP界定為公共部門與私營部門為提供公共物品與公共服務而建立的各種合作關系。

1.2 PPP 的內涵

在PPP 定義分析中有一個不可忽視的關鍵詞，即公私合作。雙方合作的基礎是各方訴求的實現，只有明確了主體雙方的訴求，才能夠更好的推進合作。其中，公共部門的訴求當然是為了保證公共福利的最大化，私營部門則是以實現經濟效益最大化為目標。這種合作關系不僅僅止于某一項目環節，是貫穿項目全壽命周期的，是從項目設計、融資、建造、運營、維護至終止移交的完整周期[3]。

2 PPP 常用類型

根據相關政策指引和項目實踐，PPP 模式主要適用于由政府供給，并具有可經營性內容的基礎設施和公共服務類項目。并且根據項目主體合作深度以及社會資本介入環節不同，PPP 可有多種運作方式。比如O&M、BOT、ROT、BOOT、BOO 等類型，每一種類型在資產歸屬、合作期限、適用項目等方面存在差異。比如BOT 類型，即建設-運營-移交，是指由中標私營部門或項目公司承擔項目的投資、建設、運營和維護等，并于合同約定的期限屆滿后，將PPP 項目中公共部分的資產和權屬等無償移交給政府或其指定部門；其合作期限一般為20-30 年；主要適用于經營性和準經營性項目，比如城市燃氣工程、軌道交通工程等。

3 合作實現方式及操作模式

3.1 合作實現方式

項目各主體間合作的基礎是為了滿足各方訴求，如何結合項目特點，編制適宜的收費回報機制，平衡各方利益，直接關系到合作能否順利實現。PPP 項目的收費回報機制包括用戶付費、政府付費、政府可行性缺口補貼與用戶付費相結合三種類型。每一種類型適用項目存在差異，比如用戶付費類型主要適用于城市燃氣、供暖等項目；政府付費類型主要適用于地下綜合管廊、垃圾清運等項目；政府可行性缺口補貼與用戶付費相結合類型主要適用于城市軌道交通、養老服務設施等項目。

3.2 操作模式

PPP 項目順利推進的過程就是各參與方合作互動的過程，過程中各參與方發揮不同職能和追求不同目標。其中，政府部門（含政府出資代表等） 作為項目發起人不直接參與項目經營，是以保障和實現公共利益為目標；私營企業主要通過直接注資的方式參與合作，并成立項目公司；項目公司則在授權和約定的范圍內進行項目建設、運營等活動，對項目全壽命周期負責，并承擔相應風險；金融機構主要是為項目公司提供貸款，控制項目公司在貸款期限內的信用風險；咨詢公司主要是在項目全壽命周期中提供技術與管理咨詢服務等，保障項目順利推進。

PPP 實施方案模式圖

4 結語

PPP 涉及政府管理、項目管理、投融資管理、工程技術等多個領域，主要是通過將社會資本引入公共領域，充分發揮市場能動作用，從而實現豐富公共物品與公共服務的供應方式，轉變政府職能，達到多方共贏的目標。在市場經濟蓬勃發展的時代，公共領域的PPP 應用將得到進一步深化。