鄉村振興戰略下黑龍江省村莊土地利用研究

丁玲

全面掌握村莊用地現狀，有利于理清村莊發展思路，做到發展有遵循、建設有抓手;有利于統籌安排各類資源，集中力量、突出重點，通過科學設計和合理布局，優化鄉村三生空間，促進城鄉融合發展。本文以黑龍江省村莊地籍調查成果為基礎，在省級宏觀層面對全省村莊用地現狀、特點進行分析，綜合考慮由地形、農業區劃、經濟發展等條件導致的地區差異，深入分析全省村莊用地的分異特征與和存在的問題，并提出合理利用的對策建議。

1、黑龍江省村莊用地存在的問題

習總書記在中共十九大報告中指出，要把農業和農村放在優先發展的位置，加快農業和農村現代化，實施農村新戰略。對于東北地區而言，該區域受村莊發展制約的影響十分強烈，村莊用地的不合理利用導致的土地問題屢見不鮮，因此探索村莊用地特征對正確把握村莊發展過程和研究鄉村振興規劃具有重要的指導意義。

①整體規模偏大，用地結構單一

根據“黑龍江省土地管理條例”，新宅戶的每戶不得超過350平方米。城市郊區和鄉鎮政府以及省級農林牧漁場的宅基地每戶不得超過250平方米。據統計，黑龍江省2015年人均村莊土地面積達到453.74平方米，戶均宅基地面積為1357.51平方米，遠遠超過國家標準。而且，村莊土地的內部結構相對簡單，主要用于住宅用地和交通用地。住宅用地占55%以上，除宅基地外還包括庭院菜園、養殖用地等。由于管理粗放，仍然存在私人占用，過度占用的情況;其次是交通運輸用地，主要為街巷用地，平均在25%以上，且道路曲多直少，占地多、效率低、效果差;其他類型的土地使用，如工礦用地，公共管理與公共服務用地，占一小部分，不到10%。

②內部基礎設施不完善，缺乏統一規劃

據統計，全省村莊用地中科教、醫衛慈善、文體娛樂以及公共設施用地等公共服務類用地面積為僅1.72萬公頃，占村莊用地總面積2.42%。衛生、教育、排水、交通等設施投入較少，客觀上也造成了全省大部分地區農民生活質量不高。全省95%以上的村屯中，農民居住建筑仍以平房為主，建筑容積率較低，平均水平只有0.45左右，直接影響了土地利用率。調查發現，只有極少數城市郊區村莊受到城市經濟和建設的影響。村莊內部建筑容積率相對高，各建筑物前后錯落不齊，結構混亂;居民點功能混亂，村莊生產生活雙重性明顯，村莊內部房屋、農舍等種類多樣、檔次不一，影響美觀的同時也造成了土地資源的極大浪費。

③閑置地比例偏高，“空心化”嚴重

隨著農業現代化和城市化的不斷發展，農地管理規模不斷提高，農地流轉市場活躍。城市急需大批的勞動力來滿足發展，導致勞動力轉移、空心化加劇，造成嚴重的土地浪費。調查顯示，在全省農村居民點，閑置土地總面積共計58，600公頃，占全省村莊土地總面積的8.23%，遠高于大部分省份。調查顯示，黑龍江省村莊用地管理相對松散，村中空閑宅基地、超標準建房、一戶多宅等現象嚴重。通常庭院前后的土地使用量是實際住宅用地的2-3倍，導致新住宅區內有大量閑置住宅用地的現象。成為另一種“空心”問題。

2、對策與建議

①加強土地使用控制，盤活農村宅基地的使用

嚴格控制規劃區域外的農用地，加強鄉（鎮）土地資源管理機構和功能，充分發揮其在宅基地管理中的作用。積極探索預防和控制土地違法行為的有效途徑，充分發揮公眾的監督作用;對歷史原因造成的超標宅基地，通過對土地使用證登記內容進行定期核查，切實加強村莊用地的日常監管，及時發現和制止各種違法違規行為，通過經濟手段加強農村宅基地管理，規范宅基地超標準行為。

由于宅基地的居住保障功能長期受到極大重視，從而忽視了其非居住功能。當前，隨著鄉村振興戰略的推進，為促進農業農村發展，鼓勵鄉村一、二、三產業融合發展，這必然要占用以宅基地為主體的集體建設用地。因此，要振興集體建設用地資產，首先要解決宅基地資源的利用問題，這需要區分農村居民點的住宅和非住宅功能。既要保證村民“住有所居”，又要保障村民自身的土地產權，盤活宅基地的生產經營能力。

②科學制定村莊規劃，充分發揮公眾參與的作用

為實現全省村莊土地資源優化配置、合理布局以及鄉村振興發展，以村莊資源條件和實際需求為導向，加強“多規合一”，劃定村莊的“三生”空間，科學合理地編制村莊土地利用規劃。從微觀的角度著手，依據各村資源稟賦情況，綜合考慮村莊區位特征、產業發展階段、城鎮化程度等條件，根據實際生產生活條件，制定村級土地利用規劃的具體內容。

同時要正確引導村民參與規劃和發展，探索符合村民意愿的村級土地利用規劃。作為最基層的村級規劃，要充分考慮到公眾參與，尤其是面對文化程度較低的農民，如何指導和制定合理的計劃是一個需要探索和解決的重大問題。深入調查農戶，全面把握村民的社會，經濟，土地開發利用情況，了解村民對土地開發利用的期望。探索村民通過問卷調查和電話有效參與規劃的方法。

③搞好農村土地整治，建設特色小鎮

農村建設用地綜合試驗開墾為耕地后，農村建設用地減少與城市建設用地增加掛鉤，城市建設用地指標增加。城市建設用地轉讓的部分收益將返還農村，用于新農村和小城鎮的土地整治和基礎設施建設。實施農村土地整治，重新規劃和綜合利用農村居民點用地和其他建設用地，引導農村集中建設和村民有序轉移。該村將被提升為中心村和集鎮，村民將集中在居民社區，新社區和小城鎮。在提高人民生活質量的同時，提高農村土地利用水平。

在推進農村整治過程中，要深入分析本地區的特點和特色，對于富有深厚文化底蘊、文物保護價值的古村落以及基礎設施完善的村莊、建筑和景觀，在規劃時應考慮予以保留。古村古村，特別是相對完整的古村，應該受到保護，主要是因為它是一定時期內建筑藝術的縮影，也包含了當地的傳統民俗風情。通過挖掘利用其歷史價值，建設特色村鎮，促進人類現代文明建設。

（作者單位：150036東北農業大學）