淺析機(jī)構(gòu)改革對(duì)畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法的影響

文│鄢桂華（河南省信陽(yáng)市畜牧工作站）

孫德武（河南省信陽(yáng)市動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所）

確保動(dòng)物源性食品安全，是地方各級(jí)獸醫(yī)行政主管部門的法定職責(zé)，也是地方畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的責(zé)任與使命。為推進(jìn)畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法，整合執(zhí)法力量，建立一支規(guī)范化、專業(yè)化的執(zhí)法隊(duì)伍，農(nóng)業(yè)部于2008年印發(fā)了《關(guān)于全面加強(qiáng)農(nóng)業(yè)執(zhí)法、扎實(shí)推進(jìn)綜合執(zhí)法的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》），明確要?jiǎng)?chuàng)新畜牧獸醫(yī)執(zhí)法體制機(jī)制，統(tǒng)一行使行政處罰權(quán)，符合條件的，畜牧獸醫(yī)執(zhí)法和農(nóng)業(yè)獸醫(yī)綜合執(zhí)法分別設(shè)置，即綜合執(zhí)法只是部門內(nèi)的綜合。按照農(nóng)業(yè)部的設(shè)想，經(jīng)過(guò)3年的努力，農(nóng)業(yè)執(zhí)法體系基本健全，縣級(jí)全面推行農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法，以縣級(jí)為例，地方縣級(jí)農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法以縣級(jí)農(nóng)業(yè)（畜牧）部門為行政主體的執(zhí)法，農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法的目標(biāo)與重點(diǎn)是縣級(jí)農(nóng)業(yè)、畜牧、水產(chǎn)、農(nóng)機(jī)部門單獨(dú)組建綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)。

2010年，為全面貫徹《意見》，《農(nóng)業(yè)部辦公廳關(guān)于扎實(shí)推進(jìn)基層畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法的意見》（農(nóng)辦牧【2010】4號(hào)），列舉了北京、湖北等當(dāng)時(shí)已通過(guò)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督體制改革，將畜禽生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和畜禽養(yǎng)殖環(huán)節(jié)、獸藥飼料、動(dòng)物防疫監(jiān)督等職能交由動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)承擔(dān)。設(shè)置畜牧獸醫(yī)執(zhí)法綜合機(jī)構(gòu)為不跨部門綜合，在畜牧獸醫(yī)職責(zé)范圍內(nèi)實(shí)行全面綜合。依照農(nóng)業(yè)部的改革思路，最終在縣級(jí)將形成的農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法包括農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法、畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法、水產(chǎn)綜合執(zhí)法、農(nóng)機(jī)綜合執(zhí)法的大綜合執(zhí)法格局。

農(nóng)辦牧【2010】4號(hào)就地方畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍的組建進(jìn)行了細(xì)化和安排。進(jìn)一步明確，縣級(jí)畜牧獸醫(yī)單獨(dú)設(shè)置的，全面推行畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法，對(duì)現(xiàn)在的畜牧獸醫(yī)行政處罰職能進(jìn)行整合，交由縣級(jí)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)承擔(dān)，同時(shí)加掛畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法大隊(duì)的牌子。畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)以動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)為基本載體，相對(duì)獨(dú)立于農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法。以河南為例，相繼成立了省級(jí)畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法總隊(duì)、市級(jí)畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法支隊(duì)、縣級(jí)畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法大隊(duì)，實(shí)踐模式是地方動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)與畜牧綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)在組織上一體運(yùn)作，綜合了飼料、獸醫(yī)、生豬屠宰監(jiān)督等職能，執(zhí)法力量不斷強(qiáng)化。機(jī)構(gòu)成立以來(lái)，以說(shuō)理性執(zhí)法和服務(wù)型執(zhí)法為契機(jī)，以依法治牧、執(zhí)法為民為導(dǎo)向，重點(diǎn)在動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督、飼料、獸藥等領(lǐng)域開展工作，河南畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法工作得以全面推進(jìn)，畜產(chǎn)品安全有了根本保障。

2018年年底，根據(jù)中央機(jī)構(gòu)改革方案的安排，調(diào)整組建了農(nóng)業(yè)農(nóng)村部，中央農(nóng)辦與農(nóng)業(yè)農(nóng)村部合署辦公。時(shí)至今日，省級(jí)及以下農(nóng)業(yè)和畜牧部門亦合并組建了新的農(nóng)業(yè)農(nóng)村行政主管部門，基于此，作者從合并后的部門審視，對(duì)以下問(wèn)題進(jìn)行探尋。

一、畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法還存在嗎？

畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法還存在嗎？答案是毋庸置疑的，習(xí)近平總書記說(shuō)：“人民對(duì)美好生活的向往，就是我們的奮斗目標(biāo)”。當(dāng)前，疫情防控形勢(shì)仍然嚴(yán)峻，畜產(chǎn)品質(zhì)量安全的提升與人民群眾對(duì)食品安全的信心指數(shù)還有不小的差距，以動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督為中心，以飼料、獸醫(yī)為主要兩翼的畜牧獸醫(yī)執(zhí)法更需要強(qiáng)化。我們進(jìn)入了一個(gè)新時(shí)代，新時(shí)代于執(zhí)法人員而言，要有新理念、新思維、新作為、新?lián)?dāng)。不同的是，因?yàn)樾竽梁娃r(nóng)業(yè)主管機(jī)關(guān)的合并重組，畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)或許不存在了，但畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法將繼續(xù)以農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)為組織依托，依法行使職責(zé)。

二、動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)還存在嗎？

動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)是否在本次改革中被撤銷？《動(dòng)物防疫法》第八條規(guī)定：“縣級(jí)以上人民政府設(shè)立的動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)依照本法規(guī)定，負(fù)責(zé)動(dòng)物、動(dòng)物產(chǎn)品檢疫工作和其他有關(guān)動(dòng)物防疫的監(jiān)督執(zhí)法工作”。動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)是地方動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法主體，主要行使《動(dòng)物防疫法》賦予的動(dòng)物疫病的控制和撲滅、動(dòng)物和動(dòng)物產(chǎn)品的檢疫、監(jiān)督檢查等法定職能。在行政主體上，動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)不是地方一級(jí)行政機(jī)關(guān)，但它是獨(dú)立的事業(yè)單位法人，受同級(jí)畜牧獸醫(yī)主管部門的領(lǐng)導(dǎo)，正是其地位的特殊性，又符合《行政處罰法》第十九條規(guī)定的受委托組織的條件，地方動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督責(zé)無(wú)旁貸擔(dān)負(fù)起了畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法的使命，至此，一個(gè)機(jī)構(gòu)、一班人馬、兩塊牌子的地方各級(jí)畜牧獸醫(yī)執(zhí)法機(jī)構(gòu)的執(zhí)法格局基本形成，該格局主體明確、程序合法，在法理上基本無(wú)瑕疵?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)獸醫(yī)管理體制改革的若干意見》中強(qiáng)調(diào)，省、市、縣三級(jí)人民政府可根據(jù)本地實(shí)際情況，對(duì)現(xiàn)有動(dòng)物防疫、檢疫、監(jiān)督等各類機(jī)構(gòu)及其行政執(zhí)法職能進(jìn)行整合，組建動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)，后來(lái)頒行的《動(dòng)物防疫法》承繼了上述精神，以法律的形式賦予了動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)獨(dú)立的法律地位，可見動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)是法定建立的，主體地位不容撼動(dòng)。

三、綜合執(zhí)法中應(yīng)澄清幾個(gè)基本問(wèn)題

1.動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)是執(zhí)法主體與責(zé)任主體的統(tǒng)一。依據(jù)《動(dòng)物防疫法》的授權(quán)，動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)在動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督領(lǐng)域開展執(zhí)法，是自己行使職責(zé)的應(yīng)有之義，產(chǎn)生的各種法律后果當(dāng)然由自己承擔(dān)。

2.畜牧獸醫(yī)綜合是執(zhí)法實(shí)施主體與責(zé)任主體的分化?；诘胤叫竽莲F醫(yī)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)依托動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)組建的基本事實(shí)，綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)在飼料、獸藥、生鮮乳、生豬屠宰等領(lǐng)域行使處罰職能，合法的依據(jù)是《行政處罰法》第十八條規(guī)定的“行政處罰委托”，綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)以委托者（畜牧獸醫(yī)主管機(jī)構(gòu)）名義執(zhí)法，最終法律后果由同級(jí)委托者——畜牧獸醫(yī)主管部門承擔(dān)，地方畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)因?yàn)榧婢咝竽莲F醫(yī)主管部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和動(dòng)物衛(wèi)生動(dòng)物監(jiān)督執(zhí)法主體的雙重身份，因此不具有最終承擔(dān)后果的法律資格。此種責(zé)任體在現(xiàn)在行政復(fù)議的被申請(qǐng)人、行政訴訟的被告、國(guó)家賠償中的被申請(qǐng)賠償人中體現(xiàn)尤為明顯。

3.畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法具有極強(qiáng)的專業(yè)性。除去動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法外，畜牧獸醫(yī)執(zhí)法還綜合了飼料、獸藥、生鮮乳等方面的行政處罰職能，涉及法律法規(guī)面廣且內(nèi)容細(xì)深，對(duì)執(zhí)法者綜合素養(yǎng)提出了很高要求，即執(zhí)法人員不僅需要準(zhǔn)確、全面理解專業(yè)性法律，還需具有飼料、獸藥等相關(guān)的專業(yè)性知識(shí)儲(chǔ)備。因此，筆者建議，在綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)內(nèi)部，按照?qǐng)?zhí)法類別分組成立專業(yè)性隊(duì)伍是切實(shí)必要的。

地方畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法已推行多年，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部為此也做了大量努力，地方基層執(zhí)法人員勇于依法盡責(zé)擔(dān)當(dāng)，多數(shù)已成為各級(jí)畜牧獸醫(yī)執(zhí)法機(jī)構(gòu)的中堅(jiān)和骨干，對(duì)畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法模式基本上得心應(yīng)手。

以筆者從法律本身及參與畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法實(shí)踐角度上觀審，當(dāng)前地方畜牧獸醫(yī)主管部門和農(nóng)業(yè)主管部門合并為新的農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門后，對(duì)地方畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法沒有實(shí)質(zhì)性影響，主要理由如下：一是以《動(dòng)物防疫法》為中心的動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法系列工作的開展，地方動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)在《動(dòng)物防疫法》授權(quán)范圍內(nèi)履職盡責(zé)。二是承擔(dān)地方動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)實(shí)施畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法法律后果的責(zé)任主體由地方畜牧獸醫(yī)主管機(jī)關(guān)自然過(guò)渡到地方農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管機(jī)關(guān)，這是符合行政法基本理論的。農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)（以前畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的擴(kuò)充）如果在程序上沒有瑕疵，需要與農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門重新簽訂委托協(xié)議，明確委托的項(xiàng)目與范圍。畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)變身為農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部需補(bǔ)充調(diào)整、完善的事項(xiàng)，依行政法原理和《行政處罰法》的法律精神，是否調(diào)整為農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，對(duì)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)承擔(dān)全面實(shí)施開展畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法的正當(dāng)性、合法性沒有影響。

四、對(duì)地方設(shè)立農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法局的若干思考

2018年4月24日，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部向省一級(jí)政府和中央有關(guān)部門印發(fā)了關(guān)于征求《深化農(nóng)業(yè)執(zhí)法體制改革的指導(dǎo)意見（征求意見稿）》意見的函，向地方和中央各部門征求意見，《深化農(nóng)業(yè)執(zhí)法體制改革的指導(dǎo)意見（征求意見稿）》核心內(nèi)容是在省、市、縣設(shè)立行政性質(zhì)的農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法局，比同級(jí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門低半級(jí)，農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)由同級(jí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門管理，業(yè)務(wù)上接受上級(jí)農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)。

1.地方動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)與地方農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法局。各地針對(duì)實(shí)際情況，按照“一個(gè)部門一支執(zhí)法隊(duì)伍”的原則，組建農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，地方上可能有兩種做法，一種是以現(xiàn)有的動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)為載體和依托，擴(kuò)編升級(jí)組合為農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法局，即動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法和農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法的合一模式。一種是保留動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)，將其執(zhí)法檢查及動(dòng)物監(jiān)督處罰職能剝離到新組建的農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，保留存在的動(dòng)物檢疫監(jiān)督機(jī)構(gòu)，單純行使官方獸醫(yī)的職能，使官方獸醫(yī)與農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法并行。第二種的做法在《動(dòng)物防疫法》層面找不到依據(jù)。筆者以為，以地方動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)為根基，進(jìn)行有效整合擴(kuò)充，使其升格為農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法局沒有法理障礙。

2.農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法局與同級(jí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門關(guān)系。該征求意見稿闡明，農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法局是具有行政性質(zhì)的執(zhí)法機(jī)構(gòu)，受同級(jí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門管理。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門是一級(jí)政府的工作部門，農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法局是不是獨(dú)立的機(jī)關(guān)法人？若是，在一個(gè)政府新組建的政府工作部門上存在兩個(gè)機(jī)關(guān)法人，這樣的改革是否與中央職能優(yōu)化、高效運(yùn)行的初衷契合？

3.新設(shè)立的農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法局是不是《行政處罰法》上具有行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)？筆者注意到，改革后一些地方政府的組成部門中并沒有農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法局，農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳（局）構(gòu)成了地方政府的組成部門，根據(jù)機(jī)構(gòu)改革的設(shè)想，農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法局具有行政的性質(zhì)，并不必然是地方一級(jí)政府的組成部門和工作部門。筆者思索，新設(shè)立的農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法局有沒有資格以自己的名義對(duì)外開展綜合執(zhí)法，獨(dú)立承擔(dān)執(zhí)法的責(zé)任？既然農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法局與下級(jí)的農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法局是領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，是否可以推斷，將來(lái)下級(jí)農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法局作出的行政決定只能向惟一的上級(jí)農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法局復(fù)議？地方農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法局作出的行政決定復(fù)議機(jī)關(guān)的惟一性（一般行政復(fù)議救濟(jì)有兩個(gè)機(jī)關(guān)：本級(jí)人民政府和上級(jí)業(yè)務(wù)主管部門），是否與《行政復(fù)議法》規(guī)定的對(duì)行政相對(duì)人權(quán)益保障的精神相一致？

如果新成立的農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法局以自己的名義對(duì)外開展執(zhí)法，全面承擔(dān)了動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法、畜牧獸藥、《農(nóng)業(yè)法》《種子法》《生豬屠宰管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)的行政處罰職能，在這些法律未修改以前，其執(zhí)法主體在邏輯上是混亂的。理由是：《動(dòng)物防疫法》里執(zhí)法主體是動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)，畜牧獸醫(yī)主管部門是動(dòng)物防疫工作的主管部門；《農(nóng)業(yè)法》《種子法》《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》執(zhí)法主體是農(nóng)業(yè)主管部門。由此觀之，農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法局成立后，在地方一個(gè)農(nóng)業(yè)系統(tǒng)內(nèi)，并存有獨(dú)立行政性質(zhì)的農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法局和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門，各司行政處罰和行政管理的職能，這種職能運(yùn)作方式在現(xiàn)有法律上是沒有依據(jù)的，可能給地方剛剛規(guī)范的畜牧獸醫(yī)（農(nóng)業(yè)）綜合執(zhí)法帶來(lái)邏輯上的混亂。

2018年11月23日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于深化農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法改革的指導(dǎo)意見》。這是指導(dǎo)新時(shí)期農(nóng)業(yè)農(nóng)村法治建設(shè)、全面推進(jìn)農(nóng)業(yè)依法行政的綱領(lǐng)性文件，文件關(guān)于綜合執(zhí)改革的核心是“一個(gè)部門一支執(zhí)法隊(duì)伍”“局隊(duì)合一”的模式，即綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)執(zhí)法以主管部門的名義執(zhí)法，農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)開展綜合執(zhí)法工作，是本級(jí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村行政主管部門行使職責(zé)的應(yīng)有之義。筆者以為，頂層設(shè)計(jì)思路清晰，行政關(guān)系簡(jiǎn)單暢通，有利于行政相對(duì)人的權(quán)益保障，契合了筆者先前對(duì)農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法改革的設(shè)想。

無(wú)論是改革前的畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法，還是改革后以農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法局為依托的農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法，其手段無(wú)非是依法治農(nóng)，目的是執(zhí)法為民，最終的歸宿是讓人民群眾在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域有更多的獲得感、安全感、幸福感！全面依法治國(guó)是“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的基本內(nèi)容，農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法的改革與推進(jìn)也是法治政府踐行依法治國(guó)的具體實(shí)踐與方式，對(duì)于行政綜合執(zhí)法改革，首先要于法有據(jù)，其次看是否更加有利于職能高效運(yùn)轉(zhuǎn)，以便更好開展工作，營(yíng)造良好的農(nóng)業(yè)執(zhí)法環(huán)境，推動(dòng)法治政府和法治社會(huì)全面建設(shè)。