近年來國內(nèi)學界關(guān)于生態(tài)型政府構(gòu)建問題研究綜述

武格格

摘 要：“生態(tài)型政府”是近年間為順應社會可持續(xù)發(fā)展要求提出的新型政府范式，是政府為積極適應環(huán)境變化而進行創(chuàng)新發(fā)展的新目標、新理念。以鞏固和拓展已有成果為目的，借助文獻研究方法，從提出緣由、內(nèi)涵特征及構(gòu)建困境三個方面對已有學術(shù)成果進行梳理、分析，認為在研究內(nèi)容上，以往研究對于概念界定已較為明晰，但重理論層面的宏觀思考，缺少實踐層面具體流程與差異化操作的探究;在研究方法上，已有成果在定性研究方面建樹翔實，但必要的定性和案例分析匱乏。在今后的研究過程中，應進一步拓寬研究視閾，強化基本內(nèi)涵，理論與實踐并重，定量與定性結(jié)合，明確生態(tài)型政府構(gòu)建的完善方向和任務要求，從而進一步推動課題研究的長效深入，為建設生態(tài)和諧、環(huán)境友好型社會提供宏觀理論架構(gòu)和微觀實踐指導。

關(guān)鍵詞：生態(tài)型政府;內(nèi)涵解讀;現(xiàn)實困境;綜述

中圖分類號：D625 ? ? ? ?文獻標志碼：A ? ? ?文章編號：1673-291X（2019）17-0185-04

當前，日益嚴峻的生態(tài)環(huán)境危機使得生成于工業(yè)文明的經(jīng)濟增長型政府模式難以為繼，政府治理理念與管理體系亟待變革和超越，以順應生態(tài)文明發(fā)展需求。基于整體性思維和生態(tài)優(yōu)先理念的政府生態(tài)化轉(zhuǎn)型逐漸成為創(chuàng)新發(fā)展新目標，生態(tài)型政府的構(gòu)建要求實現(xiàn)文化、體制、職能、政策等多維度系統(tǒng)性生態(tài)責任強化，這是實現(xiàn)人與自然和諧、可持續(xù)發(fā)展的理性選擇，也是我國建設資源節(jié)約、環(huán)境友好型社會的應有舉措和重要保障，生態(tài)型政府相關(guān)研究也因此具有重要的理論和實踐意義。本文將在梳理、總結(jié)已有成果的基礎(chǔ)上，分析優(yōu)莠疏缺，并作出科學性的前景展望，以期對豐富這一領(lǐng)域的理論研究和改革實踐有所裨益。

一、生態(tài)型政府的提出緣由

當前，由生態(tài)危機引發(fā)的種種社會問題錯綜復雜，單純依靠市場調(diào)節(jié)和科技進步無法妥善解決，需要政府整合各類社會資源、協(xié)調(diào)各方利益、優(yōu)化公共政策、履行公共職能，才能最終達成社會善治，而傳統(tǒng)經(jīng)濟增長型政府的管制模式效用有限[1]。因此，政府需自覺適應環(huán)境變化并進行管理范式的創(chuàng)新。

“生態(tài)型政府”作為一個新型學術(shù)語匯和概念，其提出具有獨特的歷史境遇——生態(tài)行政學和行政生態(tài)學的誕生為其概念提供了學理基礎(chǔ);西方基于生態(tài)反思的“綠色政府運動”為其構(gòu)建提供了思維契機和實踐經(jīng)驗;世界范圍內(nèi)社會發(fā)展和生態(tài)環(huán)境沖突則是其生發(fā)的最大現(xiàn)實動因[2]。多重現(xiàn)實依據(jù)疊加作用使生態(tài)型政府在我國的提出具有了迫切性與必然性。

（一）生態(tài)惡化的嚴峻壓力

自20世紀以來，伴隨著人口增長、經(jīng)濟發(fā)展和科技進步，環(huán)境與發(fā)展的沖突日益尖銳，生態(tài)問題成為全球性難題。作為發(fā)展中的社會主義國家，我國在長期高速的粗放式經(jīng)濟發(fā)展中積累了嚴重的生態(tài)問題，環(huán)境污染、資源短缺、生態(tài)破壞等情況嚴重，生態(tài)危機呈現(xiàn)出結(jié)構(gòu)型、復合型、壓縮型的特點[3]。此外，龐大的人口基數(shù)使我國發(fā)展受困于巨大的資源和環(huán)境壓力，多種重要環(huán)境資源承載力已逼近臨界值。

（二）生態(tài)環(huán)境的公共物品屬性缺陷

生態(tài)環(huán)境作為典型的公共產(chǎn)品具有非排他性和非競爭性，因而市場在生態(tài)資源的自發(fā)調(diào)節(jié)配置中往往出現(xiàn)失靈的狀況，此外，我國目前第三方組織囿于發(fā)展尚不成熟、體制尚不健全、社會基礎(chǔ)薄弱等原因，志愿者失靈也時有發(fā)生。在此情況下，生態(tài)型政府的構(gòu)建便體現(xiàn)出積極的必要性，政府的有力作為將極大彌補市場和社會的空缺與不足。

（三）經(jīng)濟建設實踐中政府生態(tài)責任的缺失

政府生態(tài)責任缺失是造成我國社會環(huán)境急劇惡化的不可漠視的一大因素。在傳統(tǒng)發(fā)展觀的作用下，政府在較長時間內(nèi)片面地將社會發(fā)展理解為經(jīng)濟增長，地方GDP指數(shù)成為了衡量區(qū)域發(fā)展狀況地唯一標準，忽視了對社會發(fā)展和生態(tài)狀況的綜合性評價。一些地方政府，出于經(jīng)濟利益考量甚至對高污企業(yè)實施地方保護政策，嚴重威脅了當?shù)厣鷳B(tài)和人民身體健康。此外，政府的有效生態(tài)政策制定、執(zhí)行和反饋環(huán)節(jié)也存在諸多不足。政府在環(huán)境保護中的關(guān)鍵性作用使得若無相應舉措約束、績效考核和監(jiān)督問責制度，將對生態(tài)建設產(chǎn)生極大的不利影響。

（四）公眾生態(tài)利益的現(xiàn)實訴求

實現(xiàn)社會的公共利益是政府的法規(guī)政令和一切行政行為的追求目標[4]。良好的生態(tài)環(huán)境契聯(lián)國計民生，是公民個體生存發(fā)展的基本權(quán)利也是國家民族發(fā)展的根本利益。和其他公共物品相比，生態(tài)環(huán)境代表的公共利益具有更加根本、廣泛的深遠影響。因此，提供良好的生態(tài)環(huán)境，維護公民的基本生存發(fā)展權(quán)利和生態(tài)利益，是政府最為基本和重要的職責之一。生態(tài)保護雖然需要社會多元主體的協(xié)調(diào)合作，但政府具有最重要和不可推卸的責任與義務。構(gòu)建生態(tài)型政府，是政府生態(tài)職能現(xiàn)實的要求，也是政府生態(tài)義務履行的要求，更是政府真正維護好公民利益的要求。

二、生態(tài)型政府的內(nèi)涵特征

最初的狹義定義認為，生態(tài)型政府是指將實現(xiàn)人與自然的自然性和諧作為其基本目標，以遵循自然生態(tài)規(guī)律和促進自然生態(tài)平衡作為基本職能，并將這種目標與職能貫穿到政府制度、行為、能力和政府文化等諸方面之中的政府[5]。這種定義要求政府兼顧經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)律和自然生態(tài)規(guī)律，積極承擔生態(tài)責任、履行生態(tài)職能，協(xié)調(diào)地區(qū)、政府、非政府組織、國家等主體之間的生態(tài)利益與生態(tài)利益、生態(tài)利益與非生態(tài)利益的關(guān)系，既要實現(xiàn)政府社會公共事務管理的生態(tài)化，又要實現(xiàn)政府內(nèi)部管理的生態(tài)化，具體而言，就是追求實現(xiàn)對政府目標、法律、政策、職能、體制、機構(gòu)、能力、文化等諸方面的生態(tài)化。

隨著研究逐步深入，生態(tài)型政府的內(nèi)涵出現(xiàn)了不同角度的解讀，有人認為，生態(tài)型政府是按照統(tǒng)籌人與自然全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展的要求，遵循生態(tài)規(guī)律和經(jīng)濟規(guī)律，并實施綜合管理行政行為的政府[6]。也有學者從政府治理模式出發(fā)將其定義為，以生態(tài)文明為導向，以經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境友好為目標，在政府管理價值、管理規(guī)則、管理對象上都轉(zhuǎn)向“生態(tài)型”或遵從“生態(tài)化”的政府治理范式[7]。“環(huán)境保護的前提下實現(xiàn)經(jīng)濟與生態(tài)和諧及可持續(xù)發(fā)展的政府”[8]的說法也具有一定的影響力和科學。此外，還有學者提出了內(nèi)生態(tài)型政府與外生態(tài)型政府的區(qū)分，認為外生態(tài)型政府即是將生態(tài)型政府定義為“綠色政府”、“環(huán)保型政府”或“環(huán)境友好型政府”等[9]，存在著一定哲學觀和方法論的局限，忽略了社會環(huán)境因素的作用，把生態(tài)優(yōu)先作為政府的根本價值取向和活動的出發(fā)點、落腳點，有僅將“政府”作為實現(xiàn)“生態(tài)”的工具手段之嫌，因此需要內(nèi)生態(tài)型政府來加以完善，據(jù)此定義內(nèi)生態(tài)型政府即指政府以制度為保障，以網(wǎng)絡治理為根本途徑來構(gòu)建自身內(nèi)部的生態(tài)關(guān)系，進而實現(xiàn)政府行政職能、經(jīng)濟職能、文化職能、社會職能和生態(tài)環(huán)境職能之間的均衡和可持續(xù)發(fā)展，均衡和可持續(xù)是生態(tài)化的最佳內(nèi)涵[10]。盡管各種定義對生態(tài)型政府概念的描述并不完全一致，但都涵蓋了一條基本的思想，即政府只有行使生態(tài)保護的職能，才能成為名副其實的生態(tài)型政府，生態(tài)型政府需著力實現(xiàn)生態(tài)與經(jīng)濟的和諧統(tǒng)一。

三、生態(tài)型政府的構(gòu)建困境

政府生態(tài)型轉(zhuǎn)變非朝夕之功，且受到理念桎梏、環(huán)境約束、技術(shù)鴻溝以及行政架構(gòu)體系的制約。當前我國生態(tài)型政府構(gòu)建的現(xiàn)實困境大體可以從組織、市場、主體、法律四個方面進行歸結(jié)。

（一）我國生態(tài)型政府構(gòu)建的組織困境

由于受集權(quán)政治文化和蘇聯(lián)模式的深遠影響，我國政府長期采用管控治理，處于高度行政命令之下，而這種治理模式所育發(fā)的組織設計形式對生態(tài)型政府構(gòu)建產(chǎn)生了巨大的阻滯作用。

1.組織運行流動性弱，無法有效接收社會反饋

目前，我國政府生態(tài)治理組織多為“官僚制”的靜態(tài)化組織結(jié)構(gòu)，在生態(tài)管理權(quán)由政府系統(tǒng)向社會系統(tǒng)單向流動的管制型治理中，往往既缺少社會系統(tǒng)的反饋和交流機制，也缺乏政府系統(tǒng)的輿情搜集和權(quán)利回應機制，使雙邊信息不暢影響政府決策和生態(tài)治理效果。

2.政府生態(tài)職能不清，低效率治理不能滿足公共利益需求

目前我國政府在生態(tài)治理中仍實行的是以往條塊分割、層次復雜的管理體制，導致政府生態(tài)治理職能交叉不清、政府生態(tài)治理職能交叉，既不利于集中統(tǒng)一管理和加強政府應有權(quán)威，又不利于落實“問責制”建成責任型政府。對于部門職能間協(xié)調(diào)合作的忽視導致了行政資源割據(jù)現(xiàn)象的出現(xiàn)，部門利益和，地方保護主義隨之滋生，其結(jié)果是破壞生態(tài)治理效率、極大損害公眾的利益需求[11]。

3.治理效果不佳、權(quán)力配置不當，消弭政府生態(tài)治理權(quán)威性

權(quán)責失衡下的政府不作為、腐敗等現(xiàn)象是其權(quán)威性和公信力消解的最大誘因。在生態(tài)危機加劇、生態(tài)戰(zhàn)略推行的當下，社會公眾賦予了生態(tài)治理部門更多更高責任預期，但大眾期待并未提高相關(guān)部門在整個政府體系中的分量和地位，強勢部門依然壟斷著部分微觀生態(tài)管理事務和具體審批權(quán)力。政府生態(tài)治理的權(quán)責配置明顯存在部門混亂、職責失調(diào)，無效率的生態(tài)治理直接導致了權(quán)威性的削弱。

（二）我國生態(tài)型政府構(gòu)建的市場困境

由于生態(tài)產(chǎn)品和服務的公共屬性，政府通常被認為是生態(tài)治理領(lǐng)域的絕對主體，而市場彌補“政府失靈”的重要途徑作用也易被忽視。市場主體參與生態(tài)治理往往具有效率高、資源調(diào)節(jié)迅速、產(chǎn)品供給質(zhì)量好的優(yōu)勢，它是政府治理的重要補充，也是多主體治理的核心參與者。特別在我國政府生態(tài)治理機制不健全、不成熟的現(xiàn)階段，更應該充分激發(fā)市場力量提高治理功效，然而，目前我國生態(tài)治理政府為主體的行政強制執(zhí)行依然占主導地位，市場經(jīng)濟合理介入嚴重不足，治理結(jié)構(gòu)尚未得到優(yōu)化[12]。

（三）我國生態(tài)型政府構(gòu)建的主體困境

生態(tài)治理呼吁多方主體的共同參與，政府、企業(yè)、NGO組織以及公民個人等均能夠?qū)ι鷳B(tài)型政府的治理施加積極或消極的影響。在交雜的各種主體關(guān)系中，尤以NGO組織與政府的良好關(guān)系建立最為重要，然而現(xiàn)實情況卻常與此相悖，帶來困境。

1.政府權(quán)力高度集中，NGO組織獲得權(quán)力渠道、空間狹小且權(quán)利意識薄弱，多元主體治理網(wǎng)絡無法形

由于我國長期奉行“國家高于市民社會”的執(zhí)政理念，效率體制決定了權(quán)力的高度集中，最終形成了“既掌舵又劃槳”的政府形象和“強政府、弱社會”的關(guān)系模式，政府通過強力的政治功能輸出來證明自身價值并鞏固合法性地位[13]。而經(jīng)濟自主性的缺乏、政治獨立性的缺失和社會公眾基礎(chǔ)的薄弱又導致了我國生態(tài)NGO組織的維權(quán)發(fā)聲意識匱乏。

2.政府與生態(tài)NGO之間信任缺乏，導致生態(tài)治理多元主體難以協(xié)同

當下，我國政府與生態(tài)NGO關(guān)系深受缺乏有效互信的困擾。一方面，政府對生態(tài)NGO的態(tài)度由于自身“資源獲得需求與社會控制需求之間存在著張力”[14]而產(chǎn)生內(nèi)在思維矛盾;另一方面，政府組織自身的生態(tài)治理架構(gòu)不清、過度緊收的權(quán)柄以及多年收效甚微的社會生態(tài)治理成績單，都使得生態(tài)NGO組織無法對政府抱以充分信任，此外，互不對等的經(jīng)濟、政治地位也加深了NGO的不信任感。

（四）我國生態(tài)型政府構(gòu)建的法律困境

雖然我國生態(tài)立法已有半個多世紀的發(fā)展歷程，但法律定位欠準確、法制體系不完備、法制建設與生態(tài)危機的現(xiàn)狀要求不匹配、執(zhí)法力度弱、公眾生態(tài)法制意識不足等問題仍懸而未決，處于立法、執(zhí)法、司法三方困境。

1.生態(tài)環(huán)境的立法理念和立法原則存在矛盾與缺陷

生態(tài)環(huán)境立法原本是為了保障公共生態(tài)利益的實現(xiàn)，但公眾的參與權(quán)利在生態(tài)環(huán)境立法中卻找不到任何程序和制度的保障[15]。現(xiàn)實中，立法只“賦權(quán)不問責”現(xiàn)象層出不窮，地方政府具有管理、使用轄區(qū)內(nèi)環(huán)境資源的權(quán)力卻沒有責任制約追責條款，“地方保護主義”和“GDP至上”之風由此盛行;也有些立法只“賦責不予權(quán)”，對環(huán)保立法的長期歧視觀念嚴重削弱了生態(tài)法律在權(quán)力主體心目中的權(quán)威地位，本應歸于環(huán)保部門的環(huán)境處置、管理權(quán)往往被地方政府以經(jīng)濟建設等理由替換，權(quán)力架空直接造成部門生態(tài)履職缺失。

2.法律權(quán)威和執(zhí)法主體滿足私利導致執(zhí)法不嚴漏洞出現(xiàn)

實踐中執(zhí)法主體追求私利的動機會造成執(zhí)法不嚴的。處于部門利益、政治利益和地方保護主義等多方角力下的執(zhí)法部門，因不當利益的驅(qū)動而對執(zhí)法行動不想為、不敢為，繼而造成了有法不依、執(zhí)法不嚴等執(zhí)行困境。

3.司法問責與司法救助失靈造成了司法不為公的窘?jīng)r

司法問責是司法公正的有力屏障，但我國生態(tài)環(huán)境方面的司法問責制度缺陷卻時常造成污染者未被追責而暴力抗污者身陷囹圄的亂局。包括對環(huán)境執(zhí)法主體支持和對環(huán)境受害者救濟的司法救助[15]，常因法院考評機制和實際收益因素的限制，而使救助機關(guān)對環(huán)境執(zhí)法主體支持力度過小，環(huán)境受害者也時常面臨狀告無門、起訴不受理、受理不審理、審理不判決、判決不執(zhí)行等司法真空，極大制約了生態(tài)環(huán)境的法律治理。

此外，我國生態(tài)型政府的構(gòu)建還在一定程度上受到各地迥異的生態(tài)環(huán)境損害狀況、地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展對生態(tài)轉(zhuǎn)型支持力度、地區(qū)科技發(fā)展水平對生態(tài)環(huán)保技術(shù)推廣應用支持等諸多阻滯，這些消極因素也加重了生態(tài)型政府的構(gòu)建困境。