商事制度改革背景下基層市場監管實證研究

李新穎 代國富 李素紅 鄧秀武

摘 要：商事制度改革是深化行政體制改革的重要內容之一，同時也是當下實現社會資源優化配置和經濟秩序有效運轉的必要手段。業內學者普遍認為，商事制度改革旨在“前端”放活，加強“事中事后”監管，是市場監管根本轉型的切入點。在2018年11月至2019年3月承德市商事制度改革成果調研基礎上，進一步剖析基層市場監管領域存在的不足，提出推行智慧市場監管、完善市場監管體制、引進專業技術人才、打造市場主體信用平臺等措施，以此明晰基層市場監管部門在商事制度改革后的的工作重點和方向。

關鍵字：商事改革;市場監管;基層調研

中圖分類號：F213 ? ? ?文獻標志碼：A ? ? ?文章編號：1673-291X（2019）17-0168-03

本文通過對承德市灤平縣21個鄉鎮進行實地調研，并同20位基層市場監管領導、25位基層市場監管執法人員和21位食藥協管員進行座談，以及對承德市各縣（市）區市場監管改革情況進行匯總，綜合以上調研和座談信息，結合灤平縣市場監管工作實際，擬定調查報告。

一、市場監管現狀

（一）基本情況

灤平縣共有各類登記注冊企業單位15 500家，其中，食品生產經營單位4 278個，藥品生產經營單位373家，化妝品專營店116家，危險化學品9家，加油站54家，煤炭銷售32家，家電39家，建筑材料經營105家，其他10 494家。（圖1）

（二）市場監管運行及開展情況

2016年4月，灤平縣實行了新一輪市場監管體制改革，縣一級層面整合原工商局、食藥監局、食安辦三部門成立市場監督管理局，鄉鎮層面取消原工商系統局管7個分局，分鄉鎮設立了21個市場監督管理所，加掛食品藥品監管辦公室牌子;市場監管所所長由縣局配備，一般工作人員由鄉鎮配備。2017年4月，縣市場監管局黨組鑒于當前市場監管“點多面廣、人少分散、保障不足”等原因所造成的監管機制運轉不暢現象，將21個鄉鎮市場監管所收歸為8個市場監管執法片區，執法人員、監管經費、執法車輛、執法裝備等由縣局統籌使用，以此保證市場監管各項職能有效履行。

二、商事制度改革后，基層市場監管工作存在的不足

（一）商事制度改革后無照經營難查處

1.獲取經營主體信息難。巡查制改為抽查制，意在提高監管效率，減輕企業負擔。實施抽查制的前提是市場主體取得主體資格，即辦理營業執照后才能進行年報。如果企業信用信息公示系統中根本沒有無照經營市場主體的信息，基層市場監管機關就無法通過抽查的方式獲取無照經營行為信息。年檢制改為年報制打破了基層工商機關多年來以年檢驗照為契機了解經營戶情況、集中清理問題經營戶的工作模式，對督促無照、超范圍經營戶完善登記手續、健全經濟戶口檔案、實現精確監管帶來了一定影響;與此同時，基層監管部門觀念難以與傳統商事改革步調一致，重審批輕監管觀念仍然存在，主動監管作為不明顯。

2.商事制度改革后，市場主體數量增多，加大了監管壓力。以灤平縣城關市場監管執法責任區為例，“先照后證”改革后，所轄區域內市場主體達到一萬余戶，卻只有9名執法人員。三證合一登記改革進一步激發了市場活力，市場主體激增等問題將進一步加大監管壓力。

（二）市場主體新業態激增，無證照生產經營監管難度加大

1.首先是來自拆遷政策的壓力。列入拆遷及收儲范圍內禁止批準發放食品生產經營許可證，再此之前已經取得許可證的也不再延續許可。

2.其次是來自環保政策的壓力。《中華人民共和國大氣污染防治法》第81條規定，“禁止在居民住宅樓、未配套設立專用煙道的商住綜合樓以及商住綜合樓內與居住層相鄰的商業樓層內新建、改建、擴建產生油煙、異味、廢氣的餐飲服務項目。”

3.再次是來自監管新業態的壓力。《河北省食品小作坊小餐飲小攤點管理條例》規定小餐桌監管參照此條例有關規定執行。大部分小餐桌都開辦在居民樓里，與《中華人民共和國大氣污染防治法》規定相沖突，不能給予辦理小餐飲登記證，因此絕大部分都處于無證經營狀態。

（三）現有監管人員斷檔，專業性不強

自機構整合以來，由于系統人員老化嚴重、單位年輕女職工較多、臨時人員較多、專業人員流失嚴重、中堅力量不足等原因，一度造成系統內有崗無人、有人無編、編崗混用等不合理現象，全系統50歲以上監管人員占到43.1%以上，49歲至35歲監管人員占到17.9%，35歲以下監管人員占到39%，40歲以下女性監管人員占到33%，有食藥專業背景的監管人員不足15%，食藥監管力量明顯弱與改革前。

（四）現有監管格局效用受限，完善體制迫在眉睫

1.“雙隨機”一公開，存在問題較為突出。“雙隨機”一公開監管工作在實踐中，存在著執法力量明顯不足的問題，個別單位僅有1名執法人員，還有的單位有監管職能，卻沒有執法證;執法人員業務素質參差不齊，“雙隨機”一公開跨部門聯合抽查，需要一專多能的執法人員，工作開展中，各單位不同程度存在只有執法股室參與執法，其他業務股室即使有執法證，也不參與執法，因執法的嚴肅性、專業性，無法做到執法全能;一單兩庫更新不及時，各單位人員調整快，相關股室銜接不順暢，有的單位互相推諉，使得“雙隨機”工作無法順利推進;“雙隨機”一公開抽查不規范，個別執法單位雖然開展了執法檢查，但不是通過“雙隨機”方式，執法觀念，仍未轉變。

2.醫藥改革不徹底，零售藥店處方藥監管難度大。由于醫藥改革和醫藥分家不徹底，造成全國大部門零售藥店處方藥未能嚴格憑醫師處方銷售藥品現象屢有發生，該縣大部分藥店均存在此類現象，監管難度較大。

上述問題一旦處理不當，很容易激化矛盾，引起經營單位上訪或者到監管部門鬧事;但不處理一旦發生食品安全事件，監管執法人員又會被瀆職罪，致使該縣市場監管工作人員積極性普遍不高、各項工作進展緩慢，甚至停擺，檢查面低，存在嚴重安全隱患。

三、承德市其他縣區現狀

對承德市其他11個縣（市）區市場監管體制改革及運轉情況進行調研后發現，除高新區外，其余10個縣（市）區全部實現了工商、質監、食安辦、食藥監四部門整合，人財物均實現統一管理，職能業務均已整合;轄區派出機構（基層）方面，在基層監管派出機構設置上均按照原工商分局區域范圍進行業務整合，并將監管規模較大、監管任務較重的城關分局區域重新劃分增設1—3個正股級分局，由局內副科級干部兼任分局長。

四、對策建議

（一）樹立智慧監管新理念，構建現代化市場監管體系

1.建立市場監管智慧平臺。要充分利用“互聯網+”、大數據等現代化信息技術，打破過去市場監管的人海戰術，將產品備案、誠信體系、產品追溯和監管執法融為一體，開發具有多功能用途的備案誠信追溯監管平臺，開啟智慧市場監管新時代。

2.開發大數據輿情研判功能。要完善市場主體數據庫信息，充分利用大數據技術的關聯分析及數據挖掘等功能對無證照經營數據進行分析研判;依托大數據技術歸集各類市場監管輿情信息，對信息進行研判分析，為隱患排查、執法檢查、抽樣檢測等提供參考。

（二）完善市場監管體制

1.調整基層市場監管機構設置。要進一步加強執法能力建設，打造一支素質高、業務精、能力強的半軍事化市場監管隊伍;要結合“雙隨機”，在做好日常監管的基礎上，主動尋找案源，維護市場秩序穩定。所以，在后商事登記制度落成背景下，現有市場監管格局須重新調整。重新評估基層市場監管派出機構執法區域和職能權限，科學設置市場監管基層派出機構，合理配置人員及辦公設備，人財物由市場監督管理部門統一調配，構建獨立于鄉鎮的市場監管執法格局。

2.完善縣級市場監管體制。縣一級層面真正實現工商、質監、食安辦、食藥監四部門機構整合，人財物統一調配使用;縣局機關在予以保留的職能和現有人員的基礎上，對股室職能進行科學設置，進一步強化食品藥品安全監管股室職責;重新定位食藥稽查大隊工作職能，優化人員配備，將執法人員充實到基層分局，真正實現“小機關大分局”的市場監管新格局。同時，加大醫藥衛生體制改革力度，盡快實現醫藥獨立經營。

（三）培養和引進專業技術人才

一是做好食品藥品專業性人才的引進，特別是食藥序列中高級職稱專業人才的選聘。二是注重對現有人員的專業性培養。食品藥品檢驗檢測、食品安全風險分級、食品安全監管各個環節都有不同的要求和標準，需要監管人員適應崗位要求。在這些崗位上能成為真正的專家級監管者至少需要2—3年時間，實踐證明，最好的培訓就是崗位鍛煉，而確保食品監管人員的相對固定是做好這個實踐的大前提。建議完善和落實市場監管檢查員制度。

（四）利用好“雙隨機一公開”監管手段

一是加強對各部門的培訓，轉變思想觀念，適應新的監管方式，解決執法隨意性問題，將雙隨機抽查模式運用到實際執法中。二是將所有監管執法職能的部門都納入雙隨機成員庫，明確工作重點。部門要積極配合雙隨機領導小組辦公室工作，明確責任人，及時上報一單兩庫的新動態，做好交接工作。三是抓好基礎性工作。一單兩庫是雙隨機抽查的基礎，各單位抽查事項清單要全部納入雙隨機抽查，規范雙隨機抽查，強化目的性、針對性和實效性。

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[責任編輯 興 華]