論完善生態環境損害賠償磋商機制的路徑

張德陽

摘 要：目前，生態環境損害案件頻繁發生，嚴重的生態和環境問題需要及時有效解決。2015年，黨中央，國務院發布的《生態損害賠償制度改革試點方案》首先提出了磋商機制;兩年后正式頒布的《生態損害賠償制度改革方案》再次確認了磋商機制，此協商機制為生態環境損害賠償提供了新的思路和解決方案。本文從建立磋商機制的必要性入手，分析了磋商機制的缺陷。針對存在的問題，將從立法層面和制度層面闡述改善的路徑，包括立法建設、磋商主體的明確和補充，磋商信息的披露和公開以及磋商過程的監督。

關鍵詞：生態環境;損害賠償;生態環境損害賠償磋商機制;環境侵權

中圖分類號：D920.4 ? 文獻標志碼：A ? 文章編號：1002-2589（2019）07-0105-02

隨著社會發展，人們的生活水平日漸提升，對于美好生態環境和居住環境的追求不斷加強。但是中國的生態環境損害事件多發，造成嚴重生態環境破壞和損害后果，難以擺脫“企業污染、群眾受害、政府買單”的困境。其次，生態環境損害波及范圍廣，在一定條件下擴散速度快，不及時采取措施，將會造成更嚴重的后果。最后，黨的十九大報告中提到，要加快生態文明體制改革，建設美麗中國;同時，我國社會主要矛盾已經轉化，人們對于美麗生態環境和生活環境的需求也正在提高。

生態環境損害賠償磋商機制的確立，對于上述問題的解決提供了很好的途徑。但是，由于生態環境損害賠償制度處于發展時期，磋商機制仍有很多不足和缺陷，下面筆者將進一步討論生態損害賠償磋商機制的完善路徑。

一、我國生態環境損害賠償磋商機制建立的必要性

2018年憲法修正案首次將“生態文明建設”納入憲法，環境保護的重要性再次在國家根本法的層面得到了證實;新修改的《環境保護法》也表明保護環境是我國的基本國策;但是，環境訴訟案件取證難、舉證難、賠償落實難等問題也是客觀存在的。賠償磋商機制作為賠償權利人及其指定部門機構提起生態環境損害賠償訴訟的前置程序，雙方達成磋商協議后，可督促賠償義務人履行義務，提高企業賠償責任落實的效率。

糾紛一旦進入訴訟程序，對于企業的社會評價度降低，案件審結期限比雙方協議時間長，企業精力和時間集中于訴訟，不利于其長足發展。賠償權利人與賠償義務人主動磋商，指導和監督企業修復生態環境，促進企業積極轉型。

此磋商機制是生態環境損害賠償制度的重要組成部分，其目的和追求在于督促賠償義務人及時修復已經被破壞或及時挽救將可能被破壞的生態環境，懲罰賠償義務人與其是手段和目的的關系，生態環境損害賠償磋商機制最大的優勢在于時效性，最大化兼顧修復或挽救生態環境和懲罰賠償義務人的平衡。同時，鼓勵第三方積極參與賠償磋商工作，增加了磋商協議的專業性、權威性和信服力、可行力，有助于磋商協議的落地實施。

二、我國生態環境損害賠償磋商機制的現狀

生態環境損害賠償磋商機制的提出，規避了生態環境損害賠償取證難、落實難、訴訟期限長的缺陷，能夠更快更好修復生態環境。但是，磋商機制的某些規定過于模糊，存在進一步完善的必要性。

首先，生態環境中的絕大多數領域的損害賠償的相關立法是不完善的。除了海洋領域的損害賠償已有法律規定之外，在生態環境損害賠償制度方面的立法是存在缺憾的，需要一部統領生態環境各個領域的損害賠償的專門法律。

其次，《方案》中規定，賠償權利人與賠償義務人積極談判磋商，其中，賠償權利人包括省級政府和市級政府，也包括直轄市所轄的縣區政府，但是沒明確規定由哪個部門在生態環境損害賠償中代表上級政府或者本級政府與賠償義務人開展磋商工作，會產生磋商主體不明確，各個部門之間相互推諉扯皮，工作開展缺乏約束力。

再次，《方案》規定，應當承擔生態環境損害責任的主體必須具備兩種要素，一是違反法律法規，二是造成生態環境損害，并未規定賠償義務人的主觀錯過;在司法實踐中，也是傾向于行為人“有過錯有責任”的考慮。在損害賠償的社會化上，最具有代表性的是1980年的《超級基金法》（CERCLA），這項法律的出現不僅把賠償責任人的范圍進行了擴大，還明確了無過錯責任人的連帶責任，進一步喚醒了人們的環保意識[1]。這對于我國磋商機制的賠償義務人的確定具有啟發意義。

同時，《方案》中鼓勵專家和相關的公民、法人、其他組織參與生態環境損害調查、評估、方案編制等準備工作。在司法實踐中，貴州大鷹田案作為全國首例生態環境損害賠償磋商案，創新性地把貴州省律師協會作為第三方引入磋商過程中，取得較好的效果。

最后，《環境保護法》規定了公民、法人等享有獲取環境信息、參與和監督環境保護的權利，各級政府和相關部門也應當為其權利行使提供便利。《方案》中也鼓勵公眾積極參與，保障公眾的知情權，但是，公眾參與和信息公開的具體環節及內容、參與的主體類型、參與和公開的具體程序與方式、參與權與信息獲取權的救濟等內容未予明確，不具有可操作性，需要予以完善[2]。同時，對于賠償權利人是否主動與賠償義務人磋商;磋商工作是否合理恰當，符合《方案》的規定;是否保障了賠償義務人的相關權利，如何開通公眾監督的途徑，都是未明確的。

三、完善我國生態環境賠償磋商機制的路徑

生態環境損害賠償的磋商制度不應當納入《環境保護法》等民事侵權法律，而應當制定專門的《生態環境損害賠償法》并將其納入其中。這是因為，在司法實踐中，法院針對生態環境損害賠償訴訟案件都以個案引用《環境保護法》《侵權責任法》及其最高人民法院出臺的環境民事公益訴訟司法解釋來判決。由于生態環境損害與環境侵權的認定是存在很大不同的，大量的生態環境損害賠償案件涌入法院，并沒有專門的生態環境損害賠償法律，法官就不能依法裁判，有違公平正義原則。

一方面，生態環境損害與環境侵權是兩個不同的概念，對于兩者的訴訟和賠償應該遵循各自不同的法律規定。我們從《方案》中可以看到有關于生態環境損害的后果，指的是如大氣、水、土壤、森林等環境要素和動植物等生物要素的不利改變，進而降低了生態系統功能，造成生態環境退化;環境侵權造成的后果主要包括對公民人身和財產以及環境權的損害后果。前者強調對自然環境和生態環境造成的損害，不特指某些人的人身、財產和環境權的損害;并且，環境侵權本身就是民事侵權的一種類型，其特殊點只是在于以環境為媒介，其認定規則與其他民事領域的侵權責任的認定規則是一致的，應當由民法來規制。再者，《方案》也明確指出，只有涉及人身傷害、個人和集體損失要求賠償的才適用侵權責任法等規定。

另一方面，根據葉俊榮教授提出的環境問題的制度因應，我國關于生態環境損害賠償的解決有走向專門立法的發展潛力。葉俊榮教授在《環境政策與法律》中說道：人類社會對環境問題的因應，雖然是個嘗試錯誤的過程，但在基本上仍可以分為三大發展階段，第一是民刑沿用階段，第二是管制立法主導階段，第三是多元因應階段。并進一步說明，大體上，目前人類社會對環境問題的因應已自管制立法主導階段，邁入多元因應階段[3]。黨中央、國務院制定的《方案》，表明中國解決生態環境損害賠償問題的進度正處于第二階段。通過推行《方案》在各個省市的實踐，積累了大量的經驗，比如貴州省政府制定《改革實施方案》;山東省政府制定的由17個部門貫徹落實的《磋商工作辦法》和《損害修復效果后評估工作辦法》等，都為專門立法提供了理論基礎和實踐依據。

1.明確賠償權利人的范圍

《方案》規定，省級、市地級政府可指定相關部門或機構負責生態環境損害賠償的具體工作，可由各級人民政府出臺規章，根據具體案件的類型，由自然資源或生態環境兩個部門為主力開展磋商工作，其余的由法制辦、衛生健康和林業草原職能部門予以配合。重大環境污染案件由環保部門會同檢察院共同調查，保障調查結果的真實可靠[4]。

2.擴大賠償義務人的范圍

《侵權責任法》規定了因環境污染致人損害的，污染者承擔無過錯責任;我國的《環境保護法》《海洋環境保護法》等也規定了污染者的無過錯責任;德國的2002年《環境責任法》規定，有關設備所引發的環境影響，導致人員死亡、傷害他人身體或健康，或者損害財物的，設備的所有人負有向受害人賠償由此造成的損失的義務，在此也沒有要求行為人具有主觀過錯[5]。為了與環境保護的基本法相銜接，及時救濟和化解生態環境損害，無過錯責任人應當被納入賠償義務人的范圍。

3.積極引入第三方參與磋商

在磋商過程中，引入第三方參與磋商工作，可以增進磋商協議的可行性。2017年，陳小平教授代表貴州省律師協會參與貴州省大鷹田案的磋商工作。他表示律師組織磋商最大的優勢是“法律背景”知道如何保障雙方在磋商過程中的權利，如何要求雙方出示證據，如何分辨證據和污染的因果關系，如何把控磋商的步驟”[6]。省級、市級律師協會或者按照《環境保護法》第58條規定的符合條件的環保組織參與磋商工作，可推進磋商協議的制定和推行，彌補了行政管理部門工作的缺陷。

針對生態環境損害調查、鑒定評估、修復方案編制的疑問，可以邀請生態環境損害鑒定評估機構、環境法方面的專家學者、環境技術方面的專家、有經驗的社會公眾個人作為第三方參與磋商會議。

4.增加對磋商工作的監督

鑒于生態環境損害賠償與社會公眾的利益息息相關，需要強化監督環境保護權利的行使。在磋商過程中，設計省級、市級律師協會、環保組織發言的環節，針對磋商過程提出意見和建議，并記錄;針對賠償義務人存在濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊的情形，省級、市級人民政府應當開通舉報、檢舉途徑。

5.強化對磋商過程的信息公開

信息公開應當貫徹落實在生態環境損害賠償磋商機制的全過程。健全信息公開機制包括以下四個方面：一是信息公開的途徑。各級政府應當搭建網上公開的信息平臺，實時公布協商的進程，將確定磋商時間和地點等公開在各級政府或者具體行政部門的官方網站上;針對磋商不成的情況，也應當以通告的形式向公眾說明基本情況。二是參與主體的公開。主力開展磋商工作的部門和協作的部門，以及省級、市級律協、鑒定評估組織、技術專家，專家學者和社會公眾等確定參與的主體應當向公眾公開。三是協商過程的公開。建議負責協商的行政機關主動邀請新聞媒體參與協商過程，新聞具有及時性的特點，并且現在網絡發展迅速，側重發揮新聞媒體的報道對于協商的積極促進作用。四是對于公眾的參與權、信息獲取權的救濟，由省級人民政府統一做出規定。

參考文獻：

[1]朱瑩.我國環境損害賠償問題研究[D].長春：吉林大學，2012.

[2]李永寧，秦鵬，司軍.完善生態環境損害賠償制度全面促進生態文明建設[J].中國生態文明，2018（1）.

[3]葉俊榮.環境政策與法律[M].北京：中國政法大學出版社，2003.

[4]孫美迪.西北欠發達地區建立生態環境損害賠償制度的思考[D].蘭州：蘭州理工大學，2018.

[5]王樹義.俄羅斯生態法[M].武漢：武漢大學出版社，2000.

[6]全國首例生態環境磋商案[EB/OL].[2018-10-10].http：//mim-

ieastday.com/moble/18031804229730.html.

（責任編輯：李 慧）