在“五個提升”上做足功夫
——江門市地方立法實踐探索

曹 利

2018年5月，經省人大常委會推薦，在全國省市兩級人大常委會負責同志學習班上，江門市人大常委會作為6個發言代表之一、全國唯一地級市代表分享了立法工作創新舉措；11月，再次在全國人大常委會法工委舉辦的2018年度第二期立法培訓班上作立法經驗介紹。“江門經驗”屢登全國“講堂”，源于行使地方立法權以來，市人大常委會牢牢抓住立法能力建設這個牛鼻子和總開關，圍繞當地黨委的中心工作，在“五個提升”上面做足文章，下足功夫。截至目前，江門市已制定6部地方性法規，數量居全省地級市前列；6部法規均獲省人大常委會會議高票或全票通過，質量得到認可。

以強化調研培訓為突破提升審議能力

由于江門市仍然存在立法觀念較滯后、立法技術尚欠缺、立法項目特色不明顯等問題，為提高地方立法質量，該市始終把加強地方立法能力建設作為根本途徑，將提升常委會委員和人大代表的審議能力作為立法工作的重中之重。

抓好立法項目調研，解決“審什么”問題。市人大常委會每年堅持組織委員和代表參與立法項目調研，廣泛搜集社會各界立法項目建議，重點研究建議項目的必要性、合法性及合理性。立法項目庫和年度立法計劃是江門管理立法項目的基本制度。有立法必要且條件成熟的，列入年度立法項目計劃；屬于立法權限、有立法必要但條件暫不成熟的，列入立法項目庫，實行動態管理，作為后期立法儲備項目。社會關注的熱點難點是什么，后期將審議什么項目，委員和代表能夠做到心中有數。如2018年下半年通過組織調研，共收集到2019年度立法建議項目26項，經篩選，最終將社會反響最為強烈的新會陳皮保護、歷史文化街區和歷史建筑保護定為本年度新制定項目；將物業管理、養犬管理、校外托管管理及殘疾人無障礙設施管理等4個項目定為預備項目，其他項目納入立法項目庫進行管理。同時，及時向社會公布立法計劃，并于今年2月份專門召開立法工作會議，對本年度立法項目安排再一次落實。至此，2019年立法項目基本實現廣而告之、委員和代表人人皆知。

加大審議能力培訓，解決“怎么審”問題。委員和代表的審議水平，與法規質量直接關聯。針對當前委員和代表新手多、任務重的現狀，常委會每年堅持以“請進來”或“走出去”方式舉辦一至兩期立法培訓班，對委員和代表的審議能力進行專題培訓。培訓內容涵蓋立法的形勢和任務、立法的基本制度、立法技術規范、重要法律法規等方面。通過培訓學習，委員和代表對憲法實施和新時代人大歷史使命、新時期立法工作總體要求有了更深入的認識，對地方立法權限和范圍、重點環節有了更精準的把握，對地方性法規為什么審、審什么、怎么審，尤其是怎么審問題有了更明晰的界定。如今，委員和代表基本可以抓住重點環節開展審議，如一審重點是法規草案的的必要性、可行性、合法性及主要制度安排的科學性、合理性等，側重把握方向；二審重點是具體制度設計、條文表述，側重落實一審意見；三審重點是條文的合法性、規范性，側重立法技術規范。

以狠抓機構建設為契機提升業務能力

近幾年來，經過努力，江門市立法隊伍建設實現了質的飛躍。一是機構到位。2015年初，市人大常委會成立專門負責地方立法及規范性文件備案審查具體工作的法制工作委員會，內設辦公室、法規科，備案審查科；2017年初，市十五屆人民代表大會選舉產生第一屆法制委員會及其組成人員，負責地方性法規的統一審議工作。實現了市人大法制委員會和常委會法制工作機構從無到有。二是人員到位。法工委成立之初定有8個行政編制，現已到位7人。其中博士1人、碩士4人、學士2人；人員主要由資深的法官、檢察官、法學教育工作者以及法制工作者構成。法制委共13人，均為本科以上學歷；曾經或現在從事審判、司法、律師、法學教學和研究以及在人大、政府法制部門工作的有10名，占76.9%，達到了復合型人才建設目標。在4年多立法實踐中，法制委正確履職，為每部法規提供專業支撐，沒有出現法規因不合法而不被通過的情況，多部法規獲得省人大常委會充分肯定和社會好評；立法隊伍中涌現出一批業務骨干和業務能手，其中一人被評為“廣東省立法工作專業人才（青年）”。此外，也相應加強了市政府及其部門法制機構建設，配備法律專業人才，形成了比較健全的法制工作體系。

2017年12月，江門市人大常委會與五邑大學合作創辦地方立法研究院（資料圖片）

以突出制度建設為抓手提升規范能力

程序公正是實體公正的前提和保障。自2015年獲批行使地方立法權起，市人大常委會就將立法制度建設工作列上重要議事日程，從立法計劃擬訂到法規草案調研、起草、審議、修改、表決等各環節，逐步建立起了一套比較完善、切合實際的立法工作機制。首先，程序先行。開始行使立法權后，常委會把立法程序法作為首部立法，及時制定出臺《江門市制定地方性法規條例》，規范地方性法規審議、修改、表決等環節程序，實現地方立法有法可依。其次，機制配套。先后出臺12項配套制度，為立法程序保駕護航。如出臺地方性法規立項辦法，規范和加強年度立法計劃及立法項目庫建設工作；出臺地方性法規審議工作規程，規范常委會審議法規草案及法制委統一審議程序；出臺立法聽證、論證規則，規范開門立法工作程序等。正是這些立法配套機制，確保了江門科學立法、民主立法、依法立法得以貫徹落實。如2016年，利用報紙、微博、微信等媒體平臺，面向全市開展立法建議項目征集活動，5 000多位市民訪問了網頁，近200位網民提交了建議；2017年，開展立法調研12次，召開座談會、論證會25場，征集意見達660條；針對立法建議項目《道路停車泊位設置和使用管理規定》立法的必要性與可行性，開展問卷調查，收回調查問卷901份，并尊重民意，將該項目列為2018年立法預備項目。接下來，還將在法規起草、調研、評估、公眾參與等方面繼續建章立制，進一步推動地方立法工作走上系統化、程序化、規范化、法制化軌道。

以創辦研究院為推手提升研究能力

為緩解立法理論研究能力不足的問題，市人大常委會與本地高校五邑大學經過協商，合作創辦地方立法研究院，并于2017年12月11日掛牌運行。研究院有四個特點：一是定位準確。研究院作為五邑大學二級科研機構，在常委會和五邑大學領導下開展工作；致力于研究我省、市社會和經濟發展進程中的地方立法問題，全方位參與江門市法規草案起草、修改、調研、評估、咨詢等各環節工作。二是團隊合作。實行院長負責制；對應設區的市三個方面立法權限方向，各設一名負責人，受院長直接領導；組建3個團隊，由3名負責人分別作為領隊進行管理。每個團隊約10人，團隊成員主要由五邑大學校內外相關領域的專家及社會各界實務人員組成；為每一個團隊配備1名專職工作人員，負責日常資料收集及工作聯系。三是政策落實。為激發研究院立法研究人員參與立法工作的積極性，其立法研究工作量可折抵教學工作量；科研成果獎勵執行學校相關規定；課題研究享受科研待遇；立法成果占職稱評審比重。四是保障到位。常委會與五邑大學正式簽署“共建‘江門市地方立法研究院’合作協議書”，建立穩固合作關系；辦公場地、設備納入五邑大學行政與后勤管理范疇統一管理；研究院經費由基本運作經費、專項項目經費、科研經費及社會捐助等組成。常委會每年撥付一筆資金作為研究院的基本運作經費。

運作近兩年來，研究院做了大量立法輔助性工作，受各方委托起草法規草案5部，承辦立法相關培訓2次，草擬表決前評估報告6部、立法項目評估報告4部，參加立法論證會、座談會20余次，真正參與到每一部法規的調研論證工作中去。正是由于研究院全方位參與立法，有效地緩解了地方立法人少任務重的矛盾，充實了地方立法工作隊伍，推動了地方立法工作的開展。

以建立專家庫為后援提升外腦能力

建立立法專家庫，是適應地方立法新形勢的內在要求、提高地方立法質量的重要保障和擴大公民有序參與立法的有效途徑。2017年初，市十五屆人大常委會經過嚴格篩選，甄選出立法咨詢專家15人，其中，博士4人，碩士4人，學士7人。專家共來自三個領域：法律專家6人；城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等領域專家7人；語言文字類專家2人。專家中既有高等院校的知名學者，也有實務部門的專業人士，還有律師行業的杰出代表，都有扎實的理論功底、過硬的專業知識和豐富的實踐經驗，這對提高立法決策的民主化、科學化水平，推進民主立法、科學立法，確保立法質量有著重要的作用。立法專家作為地方立法的“參謀”“智囊”和助手，在江門市4年多的立法實踐中充分發揮了各相關領域專業特長，為立法項目建言獻策，成為該市地方立法工作隊伍不可或缺的重要組成部分。如在《江門市潭江流域水質保護條例》中，為江門市確立“河長制”“約談制”提供理論支撐，使之成為保護潭江流域水質的重要法寶，建立“約談制”更是設區的市關于環保立法管理措施的首創；在《江門市城市市容和環境衛生管理條例》中提出大件垃圾收集處置的相關規定，直接促使全市相關單位采購多臺大件垃圾破碎機、設置大件垃圾收集點多處；在《江門市戶外廣告和招牌設置管理條例》提出廣告規劃設置原則，推動政府城市管理主管部門制定《江門市戶外廣告專項整治工作方案》，并對全市違規廣告設施進行了集中清理，市容環境衛生得到極大提升。

近年來，江門市人大常委會在地方立法工作實踐方面作了一些有益的探索，但畢竟時間不長，在人大及其常委會立法主導作用的發揮、立法機制運行、立法隊伍能力建設等方面還存在許多短板。下一步還將繼續緊緊圍繞江門改革發展大局，充分發揮設區的市立法權優勢，堅持科學立法，拓展民主立法，加強重點領域立法，繼續發揮立法的引領和推動作用。■

蓬勃發展中的江門市濱江新城（資料圖片）