土地財政對城市經濟發展質量影響的實證研究

林一民

摘要：提高城市經濟發展質量是新常態下地方政府追求的重要目標，土地財政作為政府發展經濟的重要工具，自形成以來就對城市經濟發展產生重大影響，現有研究多聚焦于其對經濟發展速度的影響，而鮮有關注其對經濟發展質量的影響。在探究土地財政對城市經濟發展質量的影響，以長江經濟帶108個城市2003-2016年面板數據為例，在測算和評估城市經濟發展質量基礎上，采用基于面板數據的固定效應模型實證檢驗土地財政對城市經濟發展質量的影響程度。實證結果表明，土地財政對城市經濟發展質量產生了顯著負作用，地方政府土地轉讓收入占預算內收入的比重越大，表明土地財政的規模越大，城市經濟發展質量越差，影響程度為0.025%，這一結果在經過了一系列穩健性檢驗后依然得到證實，據此給出了相關政策建議。

關鍵詞：土地財政;城市經濟發展質量;綠色全要素生產率;長江經濟帶

中圖分類號：F293.3 文獻標識碼：B

文章編號：1001-9138-（2019）04-0040-46 收稿日期：2019-03-15

1引言

土地財政是指地方政府在日常經營活動中，利用其管轄行政區內的土地資源獲取的財政收入，其來源主要有兩方面：通過出讓土地使用權獲得土地出讓金和基于土地生產要素進行經營活動收取的稅費。經濟發展質量作為表征社會經濟發展狀況的重要維度，其質量高低直接影響到新常態下中國經濟結構轉型升級與可持續發展戰略的實現，日益成為地方政府突破“環境庫茲涅茲曲線”拐點與“資源詛咒”困境的重要目標。作為地方政府籌措資金、發展經濟的一種政策工具，土地財政自形成以來就對社會經濟發展產生了重大影響。現有文獻關于土地財政對地方經濟發展的影響進行過廣泛研究，多聚焦在探討土地財政對城鎮化的影響（郭稷桁等，2018;李成剛，潘康，2018;陳瑩，楊芳玲;2018），對房地產價格的影響（周彬，杜兩省，2010;張雙長，李稻葵，2010;王學龍，楊文，2012）;對城市經濟增長績效的影響（東方，2018;吳士煒，汪小勤，2017;牛文濤，2016）;對農民工合法權益的影響（李春根等，2013;韋彩玲等，2015;馮雙生，張桂文，2013）;對生態環境的影響（張文靜，2017）等等，相關研究得出來的結論多具有辯證性，如關于土地財政對城鎮化的影響，有學者認為土地財政雖然為當前中國城鎮化進程提供了資本原始積累，加速了中國城鎮化的進程，但建立在大量占有土地基礎上的城鎮化卻出現了諸多弊端，扭曲了城鎮化的進程。關于土地財政對經濟增長的影響，有學者認為，土地財政能在一定程度上促進城市經濟的增長，但土地財政起作用的方式隨著城市類型的不同而具有異質性特征，土地財政在發達地區的促進效應遠大于落后地區（張敬岳，張光宏，2018）。關于土地財政對房地產價格的影響，有學者認為土地財政會催生地方房地產價格的上漲，但房價上漲存在明顯的區域差異，東部地區遠大于西部地區（盧新海，葛堃，2017）。

雖然當前學界對土地財政與城市經濟發展之間的關系進行了大量有益的探討，但大多聚焦于土地財政對經濟發展量上的影響，而鮮有關注土地財政對城市經濟發展質的影響。從理論上來講，土地財政對城市經濟發展的影響不僅體現在經濟發展速度上，更應體現在對經濟發展質量的影響上，若土地財政在提升經濟發展速度的同時，一定程度上也提升了經濟發展質量，則土地財政對經濟發展績效的影響才是積極正面的;若土地財政提升經濟發展速度的同時，抑制了城市經濟發展質量的提升，則土地財政對經濟發展績效的影響較為片面，應重點采取相應措施提升土地財政對經濟發展的正向影響。當前，中國城市化進程中，土地財政作用于城市經濟發展質量的效果如何，是提升了城市經濟發展質量，還是抑制了城市經濟發展質量？對這個問題的回答，是全面認識土地財政效果的關鍵。基于此，本文主要從土地財政對城市經濟發展質量的影響出發，嘗試從理論上闡釋土地財政對經濟發展質量的影響機理，并以長江經濟帶108個地級市及以上城市為研究對象，在測算和評估其經濟發展質量的基礎上，運用基于面板數據的固定效應模型實證檢驗土地財政對經濟發展質量的作用，以探索新型城鎮化背景下城市經濟發展質量提升的新路徑。

2土地財政怎樣影響城市經濟發展質量

土地財政作為地方政府發展經濟的一種工具，其形成和發展有其必然性，是地方政府維持地區經濟高速發展，在政治錦標賽中追求自身利益以及在城市間“標尺競爭”中占據有利地位的有效“武器”（吳群，李永樂，2010;盧洪友等，2011）。土地財政的形成受一系列因素影響，1994年中國分稅制改革是其產生的直接驅動原因（孫秀林，周飛舟，2013），政府政績考核體系和晉升激勵是催生其規模性發展的核心驅動因素（李勇剛，高波，2013），政府相關土地制度是保障其形成與壯大的保障性因素，同時在工業化、城鎮化不斷推進的背景下，土地財政隨之不斷發展與擴大，成為當前經濟發展中重要力量（王玉波，2016）。

從土地財政對經濟發展正反兩個方面的影響來看，土地財政影響城市經濟發展質量也主要體現在兩方面。從積極方面來看，土地財政能提升經濟發展質量，這主要基于以下兩方面的原因：一是，土地財政是政府公共財政支出的重要來源之一，近年來政府通過土地轉讓所獲得的財政收入構成了政府提供公共服務的重要物質保障，政府每年將土地出讓所得的經濟收入用于城市基礎設施建設、公共服務提供以城市環境改善，有利于提升城市經濟發展質量。二是，土地財政通過促進城鎮化發展間接提升城市經濟發展質量，政府通過土地轉讓、土地抵押融資獲取資金，支撐城市化基礎設施投資，是新型城鎮化建設的關鍵，對于城市經濟發展質量起到重要作用。從消極方面來看，土地財政會抑制經濟發展質量，這主要是因為：土地財政規模的擴張建立在侵占其他非生產性用地基礎上，尤其是城市綠化用地，李斌采用中國省際面板數據證實了土地財政規模擴張會直接加劇環境污染，低水平的環境規制會刺激土地規模擴展而加劇污染效應;此外，政府土地轉讓收入所得雖顯著增加了城市基礎設施的供給，但對醫療、教育等關乎民生的公共服務供給不足，會顯著降低經濟增長的質量。學者從正反兩個方面辯證分析了中國土地財政對經濟發展的正向影響和負向影響，但究竟對城市整體經濟發展質量的影響如何？仍需基于客觀數據得出實證結論。

長江經濟經濟帶作為中國區域發展的重要支撐，囊括了長江三角洲城市群、長江中游城市群和成渝城市群三大國家級城市群，共包括9省2市共108個城市，截止到2017年，長江經濟帶以約占8%的國土面積匯集了約全國27%的人口，創造了約40%的國內生產總值，不僅是長江經濟帶三大增長極，而且對我國經濟發展至關重要。土地財政在長江經濟帶崛起中扮演著重要的角色，然而，近年來隨著城市化的深入與發展，長江經濟帶經濟發展也出現了經濟增長乏力、環境污染嚴重、經濟質量不高等問題。那么土地財政是否對經濟發展質量有影響？對該問題的解答不僅對積極響應國家號召，促進長江經濟帶經濟高質量發展十分關鍵，也對落實國家區域協調發展、新型城鎮化戰略意義重大。

3土地財政影響城市經濟發展質量的實證研究設計

3.1變量描述與數據來源

3.1.1因變量：城市經濟發展質量

城市經濟發展質量是新常態下中國經濟發展重點追求的目標，關于經濟發展質量的衡量學者主要從兩個思路出發，一是通過勞動生產率（陳詩一，陳登科，2018）、人均GDP增長率（于斌斌等，2015）等單一指標衡量;二是通過構建投入產出指標體系，采用多指標來共同表征經濟發展質量的高低（張萃，2016），單一指標考察城市經濟發展質量具有一定的片面性，本文采用基于非期望產出的綠色全要素生產率來全面衡量城市發展質量，在考察城市經濟增長的同時，也關注到了污染物排放對經濟發展方式和技術進步變化的影響。借鑒現有學者相關指標選取情況，本文選取投入指標為：勞動力，用各城市年末非農就業人口表示;資本，以各城市實際固定資產投資額代替資本存量，并通過固定資產價格指數對名義固定資產投資額調整后得到;能源，以各城市工業用電量表示。產出指標包括期望產出與非期望產出兩方面，其中期望產出以GDP作為衡量指標;非期望產出以各城市工業廢水排放量、工業二氧化硫排放量、工業煙塵排放量作為衡量指標。本文主要采用基于非期望產出的DEA-SBM模型進行效率測算，計算軟件為DEA-SOLVER Pro5.0。

3.1.2自變量：地方政府土地財政

土地財政是政府基于對土地要素的運作而獲得的相應經濟收入，構成了政府財政收入的重要來源。實踐中，政府土地財政主要包括兩部分，一部分是通過土地轉讓取得的資金，另一部分是通過收取與土地和地產相關的費用，包括地稅、房產稅等稅費收入獲得的利潤;學界在研究土地財政相關的實證研究中，基于數據的可獲得性與可操作性，通常用土地出讓來衡量政府土地財政收入狀況，本文借鑒現有文獻的通用做法采用土地轉讓收入占政府預算內收入的比例來衡量土地財政狀況。

3.1.3控制變量：其他影響城市經濟發展的因素

城市經濟發展質量受一系列因素綜合影響，本文在考察核心自變量土地財政對城市經濟發展質量影響的基礎上，參考相關學者的研究，還引入了一系列控制變量，包括：城市產業結構，以第三產業產值與第二產業產值的比重來衡量;交通通達度，以年末城市人口人均擁有的道路面積來衡量;政府研發投入：政府財政支出中科學教育支出的比重來衡量等指標;對外開放程度，以實際外商投資額占GDP的比重表示。

3.1.4數據來源

本文以長江經濟帶108個地級市及以上城市（銅仁市和畢節市由于數據缺失嚴重，故剔除）2004-2016年的面板數據為例，實證政府土地財政對城市經濟發展質量的影響。自變量、因變量和控制變量的數據均來自于《中國城市統計年鑒》、各城市年度統計公報和相關政府官網，個別缺失值采取平均值方法填補。表1顯示了各變量的描述性統計分析，囊括了相關變量的最大值、最小值、均值和標準差等情況。

3.2模型與方法選擇

本文運用長江經濟帶108個城市2003-2016年14年的面板數據，采用基于面板數據的固定效應回歸模型，對政府土地財政與城市經濟發展質量之間的關系進行實證檢驗，基準計量模型設定如下：

在上式中，Lnjzli，t表示i城市第t年綠色全要素生產率的自然對數，用以衡量城市經濟發展質量，tdczi，t表示城市i城市第t年土地出讓占政府預算內收入的比重，用以衡量地方政府對土地財政的依賴，controli，t為一系列控制變量，其中包括城市產業結構、對外開放程度、交通通達度、政府研發投入等變量。B為土地財政對城市經濟發展質量影響的系數y為相應控制變量的系數;Ai和Tt分別表示個體固定效應和時間固定效應，sit是隨個體與時間變化的擾動項。

4土地財政影響城市經濟發展質量的基準回歸結果

本文采用STATA15.0實證檢驗土地財政對經濟發展質量影響。在進行回歸之前對數據進行了相應檢驗，首先，為保證模型的有效性，對解釋變量和控制變量進行多重共線性診斷，各變量方差膨脹因子（VIF）均在5以內，且平均VIF為3.17，小于經驗值10，另外，各變量相關系數均不超過0.8，表明變量間不存在嚴重的多重共線性問題。其次，對數據進行單位根檢驗，驗證數據是否平穩，檢驗結果表明不存在單位根，數據是平穩的;最后，采用懷特檢驗模型是否存在異方差，對因變量經濟發展質量進行檢驗，P值等于0，拒絕了同方差假設，認為模型存在異方差，在后續回歸中統一使用穩健標準誤進行修正。

本文在面板固定效應模型、隨機效應模型及混合模型中選擇了固定效應模型，主要基于兩方面考慮，一是，以長江經濟帶108個城市作為分析樣本，各城市是否在長江經濟帶上是由其地理位置決定，并不具有隨機選擇性;此外，選擇固定效應能同時固定住各城市不隨時間變化的變量和區域變量，能有效解決遺漏變量偏差的問題;二是，hausman檢驗拒絕了采用隨機效應模型的解釋，認為采用固定效應模型更合理。表2顯示了土地財政影響城市經濟發展質量的基準回歸結果。

表2模型一和模型二分別表示未引入控制變量的回歸和引入一系列控制變量的回歸結果，由結果顯示，無論是模型一只將核心自變量一土地財政納入回歸中，還是模型二加入了一系列控制變量，土地財政與城市經濟發展質量都呈顯著負相關，回歸系數為0.025，在1%的置信水平上顯著。說明土地財政抑制了城市經濟發展質量的提升，地方土地財政收入占政府預算收入的比例越高，城市經濟發展質量越低。具體來說，在其他變量保持不變的情況下，政府土地財政規模的擴大顯著降低了城市經濟發展質量，降低程度為0.025%，可能的解釋在于以下幾點：一是土地財政模式下政府財政支出的生產性支出偏向，使得教育、醫療、社會保障等關乎民生的基本公共服務支出偏少;“重基建，輕公共服務”成為當前我國地方政府在財政支出結構分配上的顯著特征，這種財政支出分配方式一定程度上抑制了城市經濟發展質量的改善。二是，中國特殊政治體制下，地方行政領導更關注其在位期的經濟收益，當前房地產市場的繁榮與高額利潤使得政府將大量精力投入其中，以獲取當期GDP的增長，滿足其政績考核的需要，一定程度上擠占了其他行業的資金投入。三是，新型城鎮化對土地的需求使得當前土地盲目擴張現象嚴重，在缺乏政府環境規制的背景下，對城市環境污染嚴重，不利于城市經濟發展質量的改善

5穩健性檢驗

為保證回歸模型使用的合理性，并確保估計結果的準確性，本文在基準回歸的基礎上還進行了以下3項穩健性檢驗：（1）引入滯后一期的被解釋變量。各城市經濟發展質量不僅會受到產業結構、研發投入等因素影響，還可能會受到前期經濟發展水平的影響。一般而言，上一期經濟發展狀況相對較好的城市其后一期往往會保持較高的經濟發展質量。如果忽視這種經濟發展路徑依賴的影響而將其納入隨機擾動項中容易造成模型的內生性問題進而導致估計系數有偏，難以準確衡量城市經濟對經濟發展質量的真實影響。因此，本文將被解釋變量滯后一期作為工具變量納入回歸模型進一步檢驗，回歸結果如表3所示，加入滯后一期的被解釋變量后，土地財政依然對經濟發展質量產生負向影響。（2）更換估計方法。分別采用普通最小二乘法和隨機效應模型對土地財政與經濟發展質量二者關系再次進行估計，回歸結果如表3第二列和第三列所示，這兩類估計方法得出結果中的顯著性相比上述結果稍有差異，但是均證明土地財政的確有助于提高經濟發展質量。（3）替換控制變量。以萬人擁有的高校學生數作為人力資本的代理變量來替換研發投入，作為新的控制變量進行回歸檢驗，表3第四列結果再次表明土地財政促進經濟發展質量的提升。這3類穩健性檢驗結果符號與基準回歸保持一致，說明基準估計結果可靠。

6結論及啟示

在當前中國經濟發展過程中地方政府土地財政的存在有其必然性和必要性，它是當前新型城鎮化進程中完成“資本積累”的必要途徑，也是改善城市基礎設施建設的重要推手。然而，隨著中國經濟進入調結構、穩增長、重質量的發展新常態階段，地方政府經濟發展目標日益轉移到提升城市經濟發展質量上來，探討當前土地財政模式對城市經濟發展質量的影響顯得極為必要。本文以長江經濟帶為例，利用長江經濟帶2003-2016年面板數據，采用基于面板數據的固定效應模型，實證檢驗了土地財政對城市經濟發展質量的影響。實證結果表明，土地財政對城市經濟發展質量產生了顯著負作用，地方政府土地轉讓收入占預算內收入的比重越大，表明土地財政的規模越大，城市經濟發展質量越差，這一結果在經過了一系列穩健性檢驗后依然得到證實。

依據以上結論，本文提出在現行土地財政模式下，優化政府管理方式，減弱土地財政對城市經濟發展質量負向影響的三點建議。第一，地方政府應著力于體制機制改革，嚴格把控市場上土地交易的供給標準，避免重復建設和“面子工程”等項目，優化土地配置效率;第二，完善相關財政金融政策，降低地方經濟對土地市場的依賴，發揮土地財政對地方經濟提升的長期效應而非短期波動效應;制定相應環境規制政策，對土地供給與生產過程中存在的環境污染問題加以問責，降低土地財政擴張過程中的資源浪費行為;第三，合理安排政府財政支出方向與重點，將地方財政支出結構從“重基建輕公共服務”的支出偏向中抽離出來，多關注教育、醫療等基本公共服務上，改善人民生活水平，提供經濟發展質量。

需要指出的是，盡管本文在實證土地財政對城市經濟發展質量時發現了土地財政對城市經濟發展質量的抑制效應，但本文并不否認土地財政在推動新型城鎮化建設以及完善城市基礎設施中的積極作用，甚至在一定程度上，土地財政所起的積極影響還會間接提升城市經濟發展質量。本文的實證結果僅僅是從宏觀層面來看，認為土地財政對經濟發展質量的整體影響呈現抑制作用，在其規模擴張過程中，土地財政產生的負向效應更大，這一結果可能根植于政府固有體制弊端，相關保障政策不夠健全等原因，至于土地財政與城市經濟發展質量之間的傳導機制，仍需未來更進一步地研究。不可否認，本文在實證土地財政對經濟質量發展的影響時，也存在一定局限性，首先，對土地財政為何會對城市經濟發展質量起負向影響的作用機制缺乏理論支撐，且實證時也未對其進行深層次地挖掘;其次，以長江經濟帶為案例，得出的結論是否能在全國所有城市中使用，對于不同等級、不同區域的城市，這一結果是否具有異質性，仍需進一步研究。