我國(guó)農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)過(guò)程中的問(wèn)題及建議

摘 要：隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的推進(jìn)和社會(huì)結(jié)構(gòu)的變遷，我國(guó)農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)限制已經(jīng)不再適應(yīng)我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，改革勢(shì)在必行。目前宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)過(guò)程中存在著法律條文不細(xì)化、隱形交易、宅基地及房屋財(cái)產(chǎn)性收入滯后等問(wèn)題。針對(duì)上述問(wèn)題，本文提出了相應(yīng)改革建議：完善農(nóng)村宅基地使用權(quán)及房屋流轉(zhuǎn)法律法規(guī)、加快建立交易平臺(tái)、建立與流轉(zhuǎn)制度相匹配的其他保障性制度。該建議有助于建立依法合理有序的農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，促進(jìn)土地資源的合理配置，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌一體化發(fā)展。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村宅基地；使用權(quán)；流轉(zhuǎn)過(guò)程

中圖分類(lèi)號(hào)： TU241.4 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.11974/nyyjs.20160332054

1 農(nóng)村宅基地使用權(quán)政策背景

我國(guó)現(xiàn)行立法對(duì)于農(nóng)村宅基地使用權(quán)的規(guī)定分散在《憲法》、《民法》、《物權(quán)法》、《土地管理法》等法律及行政法律中，只是出臺(tái)《不動(dòng)產(chǎn)登記條例實(shí)施細(xì)則》，但并沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的法律來(lái)規(guī)范農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)。2015年11月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳在印發(fā)的《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》對(duì)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的改革方向提出建議，但并未做出實(shí)質(zhì)性規(guī)定。雖然目前農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)象已經(jīng)十分普遍，但一直以來(lái)缺乏規(guī)范、系統(tǒng)的法律進(jìn)行約束，立法資源相對(duì)薄弱，嚴(yán)重滯后于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。農(nóng)村宅基地有限流轉(zhuǎn)的規(guī)定已經(jīng)不利于土地資源的優(yōu)化配置，制約城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

2農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)存在的問(wèn)題

2.1 農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)限制導(dǎo)致土地資源閑置與浪費(fèi)

隨著城市化進(jìn)程的推進(jìn)，大批剩余農(nóng)業(yè)人口涌入城鎮(zhèn)，在城鎮(zhèn)就業(yè)，部分在城鎮(zhèn)購(gòu)買(mǎi)房產(chǎn)落戶(hù)城鎮(zhèn)，但其在農(nóng)村的宅基地仍舊得到保留，農(nóng)村的房屋并沒(méi)有居住。由于農(nóng)村宅基地的使用權(quán)沒(méi)有期限，存在較高價(jià)值，進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民不愿將宅基地上交回集體；村集體由于進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民未完全脫離集體，無(wú)權(quán)收回閑置的宅基地，也不利于城鄉(xiāng)土地資源的優(yōu)化配置。

2.2 農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)存在隱形交易風(fēng)險(xiǎn)

目前法律禁止城鎮(zhèn)居民購(gòu)買(mǎi)農(nóng)村住房，農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)僅限于集體內(nèi)部，禁止農(nóng)村宅基地使用權(quán)的自由交易。雖然沒(méi)有正式的法律規(guī)定，但農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)一直存在，特別在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)開(kāi)展的新農(nóng)村建設(shè)過(guò)程中，地方政府采用農(nóng)村宅基地?fù)Q取建設(shè)用地的做法已經(jīng)十分普遍。而風(fēng)險(xiǎn)更高的是農(nóng)村居民私底下宅基地使用權(quán)的交易，一個(gè)“隱形交易市場(chǎng)”正在逐漸形成。 “隱形交易市場(chǎng)”的無(wú)序流轉(zhuǎn)，不僅嚴(yán)重?cái)_亂了土地市場(chǎng)的正常秩序，而且交易雙方逃避所得稅、增值稅等稅款的繳納，給國(guó)家稅收造成損失。

2.3 農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)過(guò)程中融資困難

由于我國(guó)法律對(duì)農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的限制，農(nóng)村居民住房不能發(fā)揮融資功能。抵押貸款的融資形式在我國(guó)農(nóng)村十分普遍，但在現(xiàn)有法律制度規(guī)定下，農(nóng)村居民不能將宅基地使用權(quán)進(jìn)行抵押，只可以抵押附著于宅基地上的建筑物，但大多數(shù)金融機(jī)構(gòu)對(duì)農(nóng)村居民住房并不認(rèn)可，農(nóng)村居民住房難以變現(xiàn)。對(duì)于農(nóng)村居民來(lái)說(shuō)，宅基地使用權(quán)是其重要財(cái)產(chǎn)，進(jìn)入流通市場(chǎng)能夠有效提升農(nóng)村居民的財(cái)產(chǎn)性收入，更好地實(shí)現(xiàn)價(jià)值。

2.4 農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的“小產(chǎn)權(quán)房”問(wèn)題

農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)引發(fā)的另一個(gè)問(wèn)題便是“小產(chǎn)權(quán)房”的建設(shè)，在“小產(chǎn)權(quán)房”開(kāi)發(fā)過(guò)程中由村集體為主導(dǎo)，農(nóng)民居民個(gè)體不承擔(dān)責(zé)任，因此樂(lè)于將城市化發(fā)展帶來(lái)的福利變現(xiàn)。在巨大經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)使下，“小產(chǎn)權(quán)房”雖不受法律保護(hù)，但仍有不少地方違法建設(shè)。“小產(chǎn)權(quán)房”出現(xiàn)的根源在于我國(guó)現(xiàn)行法律對(duì)宅基地流轉(zhuǎn)的限制違反了平等、有序交易的市場(chǎng)規(guī)律，致使土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)不夠合理，收益分配不均。

3 完善農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的建議

3.1 完善宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律法規(guī)

宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的開(kāi)放應(yīng)循序漸進(jìn)，法律政策可以采取先試點(diǎn)后推廣的方法，流轉(zhuǎn)交易雙方也應(yīng)先加以限制，防止過(guò)度流轉(zhuǎn)導(dǎo)致農(nóng)村社會(huì)的不穩(wěn)定因素增加。為防止宅基地的過(guò)度流轉(zhuǎn)，應(yīng)對(duì)流轉(zhuǎn)總量進(jìn)行控制，對(duì)于已經(jīng)在城鎮(zhèn)有固定居所及落戶(hù)的進(jìn)城務(wù)工農(nóng)村居民，其已經(jīng)不再需要宅基地作為其生活保障，在簽訂有關(guān)協(xié)議的條件下，可以考慮允許其出售其在農(nóng)村的宅基地使用權(quán)，發(fā)揮宅基地的財(cái)產(chǎn)性作用，為其在城鎮(zhèn)生活提供更好的財(cái)力保證；而對(duì)于仍然依賴(lài)宅基地作為生活保障的進(jìn)城務(wù)工農(nóng)村居民，可以考慮僅開(kāi)放宅基地的抵押權(quán)，允許其將宅基地進(jìn)行抵押貸款，充分利用宅基地的財(cái)產(chǎn)性，保證農(nóng)村與城鎮(zhèn)居民在交易市場(chǎng)的平等地位。

法律對(duì)城郊和遠(yuǎn)離城郊的農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)應(yīng)進(jìn)行區(qū)分：

城郊農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)多用于緩解外來(lái)人口涌入導(dǎo)致城鎮(zhèn)住房緊張問(wèn)題，應(yīng)嚴(yán)禁在原宅基地住房基礎(chǔ)上的擴(kuò)建，嚴(yán)格控制流轉(zhuǎn)的宅基地面積。

對(duì)于遠(yuǎn)離城郊的農(nóng)村宅基地，應(yīng)著重發(fā)揮“土地增減掛鉤”政策積極作用，有序穩(wěn)步推進(jìn)，制定區(qū)域地價(jià)公開(kāi)進(jìn)行市場(chǎng)交易，這樣既滿(mǎn)足就地城鎮(zhèn)化集體建設(shè)用地需求，又能增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入。

對(duì)于以前出現(xiàn)的“小產(chǎn)權(quán)房”問(wèn)題，既然已經(jīng)“生產(chǎn)”，盡量不要破壞，避免農(nóng)民“傾家蕩產(chǎn)”，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。可在該村集體經(jīng)濟(jì)組織或村居委所屬范圍內(nèi)的集體建設(shè)用地不突破的前提下，完善集體建設(shè)用地規(guī)劃，按照制定的公開(kāi)進(jìn)行市場(chǎng)交易區(qū)域地價(jià)讓其補(bǔ)繳有關(guān)稅費(fèi)，然后辦理集體建設(shè)用地的《不動(dòng)產(chǎn)證書(shū)》，進(jìn)一步解決遺留問(wèn)題。

3.2 政府加快建立農(nóng)村宅基地使用權(quán)交易平臺(tái)步伐

雖然存在法律限制，但在巨大供需需求下農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)處于“隱形”交易狀態(tài)，存在較大的交易風(fēng)險(xiǎn)。政府應(yīng)正視農(nóng)村居民與城市居民的交易需求，在已有的農(nóng)村宅基地使用權(quán)登記的基礎(chǔ)上，建立有序規(guī)范的農(nóng)村宅基地使用權(quán)交易平臺(tái)。政府作為交易第三方，在監(jiān)管交易的同時(shí)，應(yīng)建立公開(kāi)透明的信息平臺(tái)，降低交易雙方的信息不對(duì)稱(chēng)，減少隱形交易成本，但不應(yīng)主動(dòng)干預(yù)交易具體環(huán)節(jié)，充分利用市場(chǎng)機(jī)制實(shí)現(xiàn)雙方交易的實(shí)現(xiàn)。

3.3 建立與宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)相匹配的保障制度

在宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)改革的過(guò)程中，應(yīng)采取分步進(jìn)行，逐步推進(jìn)策略，建立與之相配的各項(xiàng)保障制度，注重改革公平，避免社會(huì)矛盾激化，影響社會(huì)穩(wěn)定。

農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)限制政策的設(shè)立之初，是將宅基地作為農(nóng)村居民的重要社會(huì)保障，承擔(dān)著福利保障功能，一旦宅基地轉(zhuǎn)讓?zhuān)绻麤](méi)有相應(yīng)的農(nóng)村福利保障制度的建立，農(nóng)村居民可能將面對(duì)流離失所的局面，不利于社會(huì)的穩(wěn)定。因此在建立合理有序的農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度之前，應(yīng)建立農(nóng)村福利保障制度替代宅基地所發(fā)揮的社會(huì)保障功能，從而為農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的實(shí)現(xiàn)奠定社會(huì)基礎(chǔ)。

4 結(jié)語(yǔ)

隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的推進(jìn)和社會(huì)結(jié)構(gòu)的變遷，目前我國(guó)農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)限制已經(jīng)不再適應(yīng)我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，改革勢(shì)在必行，改革過(guò)程中應(yīng)注重對(duì)基本耕地的保護(hù)，政府嚴(yán)格監(jiān)管宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，杜絕耕地“變身”宅基地進(jìn)入市場(chǎng)交易現(xiàn)象的出現(xiàn)。只有完善農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地交易市場(chǎng)，才能降低土地資源浪費(fèi)，最大程度上提高土地資源的利用效率，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的協(xié)調(diào)發(fā)展。

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作者簡(jiǎn)介：張夕富（1968-），男，中共黨員，大學(xué)文化，農(nóng)經(jīng)師，就職于山東省諸城市皇華鎮(zhèn)政府，分管土地管理、農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作。