新時代保障性住房發展模式的分析與建議

郝英

摘要：保障性住房作為我國一種重要的社會保障方式，從需要與供給的角度來看，保障性住房的供給依然不能滿足社會需求，依然需要加大建設力度。文章通過對我國保障性住房政策、發展歷程的分析與研究，以保障性住房所面臨的問題為剖析點，詳細的分析了PPP、REITs等模式在保障性住房領域發展的可能性。

關鍵詞：保障性住房;PPP;REITs

保障性住房是指政府為中低收入的住房困難家庭提供的具有保障性質的住房，其目的是為了使住房困難家庭能夠有房可住，是國家改善人民群眾居住條件的重要舉措，保障性住房由于具有保障功能，使其有別于市場上出售的商品房，保障性住房一般由政府主導，作為第一責任主體進行投資建設，保障性住房主要包括廉租房、公租房、經濟適用房、共有產權房等，從2014年起，公租房和廉租房并軌運行，合稱公共租賃住房。

保障性住房在我國發展的時間雖然不長，但是從其性質來看，我國的福利分房制度應該算是最早的保障性住房，但這其實并不是我們現在所講的保障性住房。真正的保障性住房應該從1995年1月20日國務院住房制度改革領導小組發布的《國家安居工程實施方案》算起，“安居工程”的實施意味著國家開始真正注意到了保障性住房這一領域，同時也已經開始實施符合我國發展需求的保障性住房。

從2015年國務院印發《關于進一步做好城鎮棚戶區和城鄉危房改造及配套基礎設施建設有關工作的意見》之后，棚戶區改造成為了我國的保障性住房建設具體形式之一，我國的保障性住房建設形式呈現多樣化的趨勢。

保障性住房對于住房困難家庭的住房問題有著十分重要的作用，不僅解決了他們居住問題，同時也讓他們享受到了經濟發展為廣大人民群眾帶來的社會福利。雖然我國在不斷的加大保障性住房的建設力度，但是由于設計、質量、資金等各種原因使保障性住房的建設并不順利，供給遠遠小于需求，對于我國中低收入者的需求而言依然是杯水車薪，其中資金來源是保障性住房建設面臨的最大問題，其主要原因是保障性住房建設并沒有與市場接軌，保障性住房的發展遠遠滯后于社會經濟的發展，就目前而言，保障性住房的資金來源主要是依靠政府財政進行投資。

根據住房和城鄉建設部的測算，要實現廉租住房對象“全覆蓋”，廉租住房建設資金每年需要500億元，而事實上在現有政策框架內至多能夠落實200億元，資金缺口達300億元之多，廉租住房建設面臨資金鏈斷裂的危險。

隨著人們生活水平的不斷提高，距離建成全面小康社會、實現中國夢的目標越來越近，廣大人民群眾對于居住條件要求也越來越高，解決住房困難家庭的住房問題就顯得尤為突出，這對于保障性住房的建設就提出了更高的要求。政府也應該緊跟時代的步伐，轉變自身的職責，探索保障性住房新的發展模式;適應經濟發展的要求，適時推進PPP、REITs等模式在保障性住房領域的發展，利用市場行為來進行保障性住房建設，解決更多的住房困難家庭的居住條件，為構建和諧社會貢獻應有的力量。

一、保障性住房發展模式分析

隨著保障性住房建設規模不斷擴大，所需資金也不斷增大，如果僅依靠政府投資，政府的壓力也會越來越大，所以保障性住房的建設必須與市場掛鉤，必須將保障性住房的建設放回到市場中，尋求更多的市場資源來建設保障性住房。

（一）PPP模式

PPP（Public—Private—Partnership）模式是一種一種公私合營的模式，是為了提供某種公共服務與私人組織進行的合作模式，廣泛被應用與基礎建設等大型工程中。

1. PPP模式可行性分析

雖然PPP模式在保障性住房中并沒有得到廣泛的應用，PPP模式在保障性住房中的應用受到了很多因素的制約，但是PPP模式在我國運行已久，PPP模式最早在20世紀90年代初就已經開始實施，而且在其他行業取得了很大的成功，具有一套完整的運作體系。保障性住房的建設完全可以借鑒其他行業成功的經驗，并且由財政部、國土資源部、住房城鄉建設部、中國人民銀行、國家稅務總局和銀監會六部門共同發布的《關于運用政府和社會資本合作模式推進公共租賃住房投資建設和運營管理的通知》中明確提到要利用社會資本進行公租房的建設，這也是為PPP模式在保障性住房建設中的應用提供了政策支持。

2. PPP模式的優勢

相比于其他傳統的方式，PPP模式具有以下優點：一是風險分化，政府通過PPP模式可以將保障性住房建設中的融資風險、建設風險、項目運營等風險轉嫁到具有承擔能力的合作方，與合作方共擔整個項目的風險，實現自身風險的分化;二是可以提高項目建設的效率，由于有私營公司的參與，對保障性住房建設的管理更加專業化，能夠推動設計、施工、管理中新的變革，能夠帶來新的管理經驗和方法，加快整個項目的進程。研究表明，與傳統的融資模式相比，PPP 項目平均為政府部門節約17% 的費用，并且建設工期都能按時完成;除此之外，對于私營公司能夠樹立良好的企業形象，與政府合作保障房的建設，對于企業本身就是一種責任心的體現，同時也是對企業的認可。因此，對于私營企業而言，參與保障性住房的建設，是一個塑造企業品牌形象的良好機會，對于企業的未來發展具有十分重要的意義和作用。

3. PPP模式的劣勢

首先，實行PPP模式對于政府的監管提出了更高的要求。想要在保障房的建設中引入PPP模式，就必須要面對民營企業追求利益最大化的問題，但是，保障性住房的建設更多的是政府的公益性建設，甚至是一種福利性的住房，這與民營企業追求利益最大化的目標發生了極大的矛盾;同時，政府在引導社會企業進行保障性住房項目建設過程中為了保障整體施工效率和項目順利進行，必然要引入許多專業性建設企業，這使整個項目的參與主體變得更為復雜，而想要保障整體的工作效率就必須進行各個主體之間的協調、處理相互之間可能存在的糾紛，還要進行監督與管理，這些問題都是政府引入PPP模式必然需要解決的問題，這就對政府的監管提出了更高的要求。

其次，保障房項目的建設資本回收期長、項目整體計劃復雜。保障性住房的建設從其性質來看是屬于社會公益事業的建設，而社會公益事業的建設具有投資高、回收周期長的特點，因此，對于政府和企業而言，想要從保障房的建設中獲取利益就必須要考慮長期運營和發展計劃的問題，需要統籌各個參與主體，包括項目投資管理、項目設計、建設、整體運作等內容。

除此之外，保障房的建設引入PPP模式，對于民營企業而言，具有較高的建設風險性。引入PPP模式進行保障性住房項目工程建設， 需要社會和民營企業的積極參與，但是對民營企業而言參與公益性項目建設不僅需要當地政府的支持，也必須要綜合考慮自身參與項目建設所具備的融資能力和項目運作管理水平。另外，政府在選擇民營企業合作伙伴的過程中， 也必須對其工作實力進行謹慎考量，承擔一定的風險。

4. PPP模式實施的意義

PPP模式在保障性住房項目的建設中成功實施對于保障性住房的建設具有十分重要的意義。PPP模式不僅可以緩解政府的資金壓力，還可以提高保障性住房運營效率，降低運營風險。除此之外，PPP模式在保障性住房建設中的成功實施能夠更好的將保障性住房項目推向市場，吸引更多的市場資本參與到保障性住房的建設中，加快保障性住房項目的建設進度，為更多的住房困難家庭提供住所，提升中低收入者的生活品質，為構建和諧社會、實現中國夢添磚加瓦。

（二）2REITs模式

REITs（Real Estate Investment Trusts，房地產投資信托基金）是指通過發行受益憑證（股票、債券等）在市場上籌集投資者資金，由專業投資機構對其進行投資運作以獲得收益的一種產業投資基金，資金主要投資房地產領域以取得收益，憑證持有者按比例分享投資收益。

1. REITs模式可行性分析

目前，REITs模式在我國并未完全發展，僅在上海、天津等地進行了小規模的試點工作。但是，基于信托基金適應性較強、風險分散等特點，信托基金可能會是未來的一種發展模式。信托基金可以說是完全的市場行為，因為信托基金所面向的是市場廣大投資者，可以充分吸收民間資本，由于信托基金的籌集面相對來說比較廣泛，所以信托基金的門檻相對來說也是比較低的，這樣有利于風險分擔，由于門檻低，很小的資金也可以進入，所以投資者較多，基于風險原則，每個個體都會承擔很小的一部分風險。當然了，由于保障性住房的市場吸引力不足、回收期長、收益率低，信托基金相關的法律不夠完善，所以可能有部分投資者不愿意投資這一類信托基金，隨著我國經濟的不斷發展，金融市場不斷完善，信托基金定會成為保障性住房的一種發展模式。

2. 我國REITs模式發展現狀

REITs在我國被關注和討論開始于2003年央行對房地產信貸的嚴格控制政策，毛志榮、劉洪玉等學者于2004年將REITs概念引入到國內，引起了業界對房地產信托的廣泛關注。在市場需求和業內人士的呼吁下，2007 年，央行在其頒布的《中國金融市場發展報告》中，明確表明要尋找時機推出REITs 產品;在2008 年國務院出臺的“金融國九條”中，REITs 作為拓寬企業融資渠道的新型融資方式首次在政策層面被提出2009 年，央行聯合銀監會、證監會等11個相關部門一同成立了“REITs 試點管理協調小組”，制定了REITs 試點工作實施的具體方針，對REITs在國內探索和實施提供了政策基礎。

隨著市場的發展，商業地產中最先引入了REITs模式，“越秀”、“凱德”于2006年年后在香港和新加坡上市，成為了我國最先引入REITs的商業地產項目。而內地首次引入REITs是2014年“中信啟航專項管理計劃”嘗試在交易所流通，緊接著2015年“鵬華”基金以公募基金身份首次參與萬科合作的房地產信托項目。盡管REITs在我國的發展時間較短，發展面臨著重重困難，但是足以證明為商業地產帶來了新的發展模式，同時，將REITs運用到保障房的建設中也能夠解決保障房建設的融資難題，為保障性住房的建設提供了新的思路。

3. REITs模式實施的意義

REITs模式保障性住房的實施是保障性住房建設與市場接軌的具體象征，為保障性住房的發展提供了更多的選擇。REITs模式的實施能夠吸引社會大眾投資，緩解政府的投資壓力，有利于擴大保障性住房的規模。由于REITs模式有很多私人公司參與到保障性住房的建設中，私人公司的參與不僅能夠提高工作效率，更重要的是帶來了先進的經營管理理念，為政府在以后保障性住房的經營管理中提供了可供參考借鑒的經驗。

二、現有發展模式的實施建議

（一）PPP模式的實施建議

在PPP模式的實施中應該主要以BOT（Build-Operate-Transfer 建造——運營——移交）的模式為主，即政府與私人資本合作。在合作的過程中政府應該將保障性住房項目的建設全權委托給私人資本進行，包括項目的融資，并且雙方協定由私人資本運營的年限以及移交條件，在規定年限內項目的運營受益全部歸私人資本所得，在期滿之后私人資本按照雙方協定將保障房項目移交給政府由政府接管，具體實施如圖1所示。

1. 私營企業的選擇

私企的選擇對于能否順利實施保障房項目至關重要，也是PPP模式在保障房中應用的第一步，因此，如何選擇私企是政府有關機構要考慮首要問題。對于一個私企而言，以往的項目經驗是一個企業運營能力的體現，能否很好的運營保障房項目，以往項目的運營情況是一個重要的參考指標。除此之外，企業的信用、規模、資質、財務能力等都應該作為選擇的參考標準，政府有關機構應該以招投標的方式進行私企的選擇，通過以上指標綜合考量，最后選出合適的企業作為PPP項目的合作方。

2. 保障房項目的建造與運營

在保障性住房建造階段，政府應該全程跟蹤監督，確保每一步都合理合規，保證保障房的建設質量。在保障房建設的過程中不僅僅是政府應該加強對項目的監管，PPP項目承接方在加強自身管理的同時也應該對項目的各參與主體進行監督，并制定相關的規定，確保保障房項目的順利進行。

在保障房的運營階段，政府應該和合作私企簽訂相應的合同，私企的運營年限，在規定的年限內政府對私企有監督的責任，保障房項目的運營管理完全由私企自行承擔，包括對保障房承租人的資格審核、物業運營等。政府作為保障性住房建設的主導者，應該組織專業的評估機構，定時的對私企的運營能力進行測評，并制定相關的規定，對于測評沒有合格的應制定相應的懲罰處理措施。規定的運營年限之后私企應該按照當初的合同約定將保障房項目移交給政府，由政府對保障房項目進行運營管理。

（二）REITs模式的實施建議

REITs模式相比較傳統的建筑模式而言參與人數眾多，更具有復雜性，所以REITs在我國的實施應該結合我國的國情以及市場的現實狀況而進行，制定適合我國的發展模式。

在具體實施REITs模式的時候，政府應該為保障性住房的產權主體，開發公司為建設主體，資金的募集應該交由第三方的信托公司來運作。政府在整個項目的運作中應該起到主導作用，并且成立相關的部門專門負責REITs模式的保障房建設，為了項目能夠順利進行，政府還應該起到協調各責任主體的作用，除此之外，政府還應該負責租戶的資格審查以及退出等工作。開發公司主要負責保證性住房的建設以及后期的維修等工作，必須接受政府以及投資人的監督。投資人作為委托人，將資金交由信托公司投資與管理，憑借受益憑證獲取REITs保障性住房項目的運營分紅。信托公司作為受托人，主要負責資金的募集以及運作和管理。政府在REITs模式中由投資者變為項目的監管者，應該加強對各責任主體的監管，確保投資者資金的安全，提高投資者對REITs保障性住房的信任度，提升保障性住房項目對市場的吸引力，具體實施方式如圖2所示。

（三）加強受保障家庭進入與退出的監管

建設保障性住房是為了住房困難家庭有房可住，改善他們的基本居住條件。所以，政府應該加強受保障家庭進入與退出的監管，嚴格審查受保障家庭的條件是否符合保障條件，對于不符合條件或違規使用保障性住房（例如將保障性住房出租、隱瞞條件等情況）的家庭勒令其退出保障性住房，使保障性住房能夠真正發揮它的保障作用，實實在在的提供給住房困難家庭，做到服務精準化。

（四）建立完善的保障性住房體制

保障性住房在我國的發展依然還處于發展階段，相關的制度體系還不夠完善，政府應該根據保障性住房發展的要求建立適合我國發展的相關體制，為保障性住房的建設與市場接軌提供制度保障，加強保障性住房對市場的吸引力。

三、結束語

保障性住房已經成為了一種社會福利，建設規模也越來愈大，真正的改善了住房困難家庭的基本居住環境。但是，隨著時代的發展，保障性住房的建設也面臨著各種問題，其中建設資金問題尤為突出，同時也對政府提出了更高的要求。總之，保障性住房的建設應該僅僅跟隨者時代的進步而進步，解決更多的困難家庭的住房問題，為全面建成小康社會、實現中國夢添磚加瓦。

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（作者單位：上海工程技術大學管理學院）