淺淡行政事業單位實行會計委派制的優勢及措施

林鴻欽

摘要：實施會計委派制的目的是提高會計信息質量，保證會計信息的真實性和完整性，強化會計監督，促使各單位的經濟業務合法、合規和有效等。行政事業單位由于其經濟業務和資金運動的特殊性，具有推行會計委派制的某些優勢，同時也存在一些需要解決的問題。

關鍵詞：會計委派制;會計監督;信息不對稱;國庫集中收付

中圖分類號：F230 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2019）012-0218-02

會計委派制自實行以來，是非褒貶莫衷一是，但從整體情況來看，其在行政事業單位實行收到了較好的效果。與企業單位相比，在行政事業單位實行會計委派制存在諸多優勢，也存在一些急需解決的特殊問題。

一、行政事業單位的特點、存在的主要問題及其成因

1.政事業單位經濟業務較為單一，財政撥款、行政事業收費等占有相當大的比重，從而為實行國庫集中收付制度創造了條件。

2.行政事業單位的支出大部分與履行政府職能或特定的專業業務有關，支出的合法性與合規性關系到黨的黨風廉政建設。因此會計監督在行政事業單位具有十分重要的地位。

3.在行政事業單位的會計核算中普遍存在許多急需解決的問題：

（1）會計核算質量差，賬目混亂，會計信息失真問題突出;

（2）財經紀律松懈，違反會計制度和財經法規現象嚴重;

（3）賬外設賬，截留、轉移收入，逃避預算外資金集中統管，私設“小金庫”等問題突出。

造成這些問題的主要原因，一是忽視財務管理工作。認為財務會計工作無足輕重，在任用財會人員上沒有嚴格的要求，財務會計隊伍比較薄弱。二是會計人員在單位中的地位所帶來的監督弱化。由于會計人員也是單位內部職員，因此存在參與單位造假的動機;其次，由于單位重大的經濟業務均需由單位領導審批，對單位經濟活動監督實質上變成對單位領導的監督，這就導致了單位內部會計監督職能弱化。盡管《會計法》明確規定了單位負責人對單位的會計工作和會計資料的真實性和完整性負責，但當外部監督人由于信息不對稱而監督不力時，仍然會導致上述違法違紀行為發生。

二、行政事業單位實行會計委派制的優勢

（一）與國庫集中收付制度相結合，能有效發揮會計監督職能，從源頭上抵制腐敗的發生

會計監督職能的發揮取決于會計監督的有效性。按照《會計法》的規定，會計監督包括內部會計監督和外部會計監督。內部會計監督是指單位內部以內部控制制度、內部審計為主實施的控制監督，在行政事業單位則主要表現為會計人員對經濟活動及其合法性及合規性的監督。外部會計監督主要是指國家有關部門（包括財政、稅務、審計、銀行等部門）對被監督單位的會計工作或會計資料及其所體現的經濟活動的監督。

有效發揮內部監督職能至少必須滿足兩個條件：（1）監督人獨立于被監督人;（2）監督人能取得各種必要的信息與資料。實行會計委派制，割斷了單位會計與被核算單位的利益關系，使其不再受制于單位領導，使會計人員的獨立性得以體現。實行國庫集中收付制度，把單位所有收入及支出全部納入國庫集中收支賬戶，委派會計通過對資金收支的監控，就能取得被核算單位所有經濟信息，從而實施有效監督。

外部會計監督是對單位會計資料及所體現的經濟活動的合法性和合規性監督。外部會計監督要以單位會計資料為基礎，而會計資料是以客觀性原則為基礎編制的。客觀性原則就是要求會計核算應當以實際發生的交易或事項為依據，如實反映企業的財務狀況、經營成果和現金流量。客觀性原則的一個特點就是可驗核性。按理說，根據客觀性原則，外部監督人總能找到經濟活動發生或不發生，合法或不合法的依據，但由于受監督成本效益關系制約，加上外部監督人相對于單位內部人來說處于信息不對稱的不利一方，其與內部人進行信息“博弈”的成本是高昂的。當信息不對稱時，單位內部人就可能發生違紀違規行為。實行會計委派制及國庫集中收付制度以后，由于改變了會計人立場，使會計信息相對較為可靠，降低外部會計監督成本，而且外部監督人能從國庫集中收支賬戶上取得與被監督單位相對對稱的信息。

（二）實行會計委派制有利于推行賬務公開

通常，行政事業單位不存在企業單位所存在的商業秘密問題。實行賬務公開有利于加強群眾對單位經濟業務合法性及合理l生的監督，且在完善有關投訴及舉報制度后，有利于外部會計監督人從群眾投訴中取得足夠的信息據以發揮有效監督。

在原有體制中，由于“內部人控制”問題，致使單位會計人員不敢實行賬務公開，而單位領導往往又是這些不合理財務現象的主要成因，這就使財務公開缺乏動力，或使財務公開流于形式。實行會計委派制，由于會計人員擺脫了上述關系，使其敢于披露會計信息，并通過將會計信息披露列入委派會計人員考評范圍，為推行賬務公開制度提供保證。

（三）行政事業單位實行會計委派制成本效益相對較好，并能提高會計核算質量

會計委派制是一種制度創新，評價一種制度優劣不能不談及成本效益關系。如前所述，行政事業單位會計人員素質普遍低下，會計核算質量較差，而行政事業單位由于政府工資制度及有關管理體制不完善的特點，其會計核算成本并沒有因為核算質量低下而降低。實行會計委派制，可以通過競爭使年青有專業知識的會計人員走上會計崗位，提高會計核算質量。實行會計委派制所帶來的制度收益至少包括以下幾方面：（1）減少會計人員和降低核算成本的比較收益;（2）強化會計監督，遏制違規違紀行為而減少損失。而制度成本則包括：（1）制度運行成本;（2）制度磨擦所帶來的成本。雖然這兩種成本很難量化，但由于在行政事業單位中實行會計委派制所發生的職能沖突不像在企業單位實行那樣突出，由于遏制腐敗所帶來的制度收益是可觀的，因此成本效益較好。

三、有效推行行政事業單位會計委派制的措施

（一）實施國庫集中收付制度

應將會計委派制與國庫集中收付制度結合起來。國庫集中收付制是一種以國庫單一賬戶為基礎，資金繳撥以國庫集中收付為主要形式的財政國庫管理制度，所有財政資金均通過國庫單一賬戶直接繳入國庫或財政專戶，支出通過國庫單一賬戶支付到商品和勞務供應者或用款單位。委派會計通過對國庫資金收支控制，就能抓住單位全部經濟信息，為正確反映經濟業務及有效實施監督創造條件。

國庫集中收付制度實行的有效性有賴于對收入監管的嚴密性及對支出監管的有效性。對收入監管的嚴密性需要把預算內及預算外資金收入全部納入國庫收支體系，并加強對收入使用票據等環節的管理。如根據《宜城市鄉鎮財務管理零戶統管實施細則》，宜城市在實施“零戶統管”會計委派制模式時對加強收入管理做出如下規定：1.單位各項收入都要按規定納入單位財務統一管理，統一核算，不得搞“小金庫”和“包包賬”;2.要按國家有關政策規定及時足額的組織各項收入，不得隨意減免和緩收，也不得隨意提高標準，擴大收費范圍;3.單位收取的各項資金包括罰沒收入、預算外收入、其他預算外資金及往來賬款結算等，都必須按規定使用財政部門統一印制的票據。

對支出監管的有效性要求委派會計了解每一項支出的真實性及合法性，委派會計了解支出是否具有真實性關鍵在于取得足夠的信息。可通過財務公開形式以加強群眾對真實性進行監督。對經濟業務合法性監督要和有關法規建設結合起來，并根據各行業、各單位具體經濟業務細化為各項具體規定。在實務中對支出有效監管的關鍵一環是加強對原始憑證的審查，并完善有關規定，如規定單位負責人對原始憑證的真實性負最后責任。

同時，實行“收支兩條線”的資金管理制度，也有利于發揮會計委派制的社會功能，強化會計監督。它與國庫集中收付的主要區別在于前者要求對資金的支出由財政直接審批，而后者或由委派會計審批或由財政部門審批。在實踐中這種由財政直接審批形式收到一定效果，但一些人也指出其存在著不足之處，主要是財政部門對各單位的經費支出沒有深入了解，因而沒有起到真正的監督作用，只是在財經紀律方面起到一定的規范作用。

（二）加強委派會計人員的管理

會計委派制的核心在于改變會計人員的地位，使其擺脫“內部人控制”，從而使其能正確反映經濟業務及對內部人實施有效監督。根據《會計法》規定，財政部門是會計工作的管理部門，因此，會計委派制中會計人員一般由財政部門或聯合其上級職能部門統一委派，但要使委派會計能有效履行其職能，必須對委派會計加強管理，并完善以下制度：

1.選拔聘用制度;

2.工資獎金及人事檔案統一管理制度;

3.輪崗制度;

4.考核獎懲制度及相關激勵機制;

5.后續教育培訓制度。

（三）加強法規建設

加強法規制度建設，就能使委派會計在實施監督時做到有法可依，并加強其監督可操作性。同時，還應建立例外情況處理制度，明確規定在處理有關業務時，被委派單位領導與委派會計存在意見分歧的處理程序和方法。因為根據《會計法》規定，單位負責人對本單位會計工作和會計資料的真實性、完整性負責。根據事權與財權相統一原則，在合法與合規范圍內，委派會計不應削弱其服務單位財務自主權。

（四）推行賬務公開制度

如前所述，會計委派制為財務公開的實行提供了制度基礎，因此可以在實行會計委派制的基礎上推行賬務公開制度。為了更好的實行這種制度，在實行中要注意把抽象的財務語言轉化為易于為群眾理解的語言，并注意財務公開透明度問題。