長江經濟帶環境損害司法鑒定的協同發展路徑

雷名星

（中南財經政法大學，湖北 武漢 430073）

2017年12月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《生態環境損害賠償制度改革方案》。方案提出，從2018年1月1日起，在全國試行生態環境損害賠償制度，這標志著生態環境損害賠償制度改革從先行試點階段，推進到在全國范圍內試行的新階段。2018年6月，《司法部關于全面推動長江經濟帶司法鑒定協同發展的實施意見》（以下簡稱《實施意見》）下發，長江經濟帶環境損害司法鑒定工作被賦予了新的時代使命。環境損害司法鑒定工作事關長江經濟帶打擊環境污染犯罪、解決環境損害訴訟等諸多層面的問題，如何促進環境損害司法鑒定工作的協同發展，是保障長江經濟帶流域生態體系綠色發展的關鍵，也是確保長江經濟帶環境類司法活動順利開展的基礎。

1 環境損害司法鑒定的戰略使命

1.1 生態文明體制改革的戰略基礎

環境損害司法鑒定是指在訴訟活動中鑒定人運用環境科學的技術或者專門知識，采用監測、檢測、現場勘察、實驗模擬或者綜合分析等技術方法，對環境污染或者生態破壞訟訴涉及的專門性問題進行鑒別和判斷并提供鑒定意見的活動。與傳統的法醫鑒定、物證鑒定和聲像資料鑒定不同，環境損害司法鑒定涉及生物學、化學、地理學等多學科知識的交叉融合，是近十年來面對日益增多的環境損害訴訟問題應運而生的新型司法鑒定類別，形成科學、公正和高效的環境損害司法鑒定制度是區域發展格局中不可忽視的問題。

長江經濟帶覆蓋上海、江蘇、浙江、安徽、江西、湖北、湖南、重慶、四川、云南、貴州11省市，無論是從生態基礎還是從發展空間來看，都是我國最具發展潛力的區域之一，長江經濟帶的環境管控工作對全國的環境法治建設都具有重要意義。黨的十九大報告將“加快構建環境管控的長效機制”，“全面深化綠色發展的制度創新”放在重要位置。自《長江經濟帶發展規劃綱要》正式印發以來，堅持生態優先、綠色發展成為長江經濟帶協同發展的重大戰略之一。2018年在上海舉辦的長江經濟帶發展論壇也提出，長江經濟帶要在構建共抓生態大保護的體制機制上探索發展，在走出協同創新、綠色發展的有效路徑上探索前進。2018年司法部發布的《環境損害司法鑒定機構登記評審細則》為環境損害司法鑒定工作的開展進一步奠定了法治化基礎。《實施意見》的下發更是將長江經濟帶環境損害司法鑒定工作置于突出地位。可以說，環境損害司法鑒定工作的協同發展是打造江河流域生態環境聯動保護機制的“試金石”。

1.2 解決環境損害糾紛的司法需求

從司法需求來看，改革和發展環境損害司法鑒定工作，將是未來一段時間在科學證據領域對環境類司法活動的主流引導和規范。隨著長江經濟帶的快速發展，繁榮的經濟活動導致的環境損害訴訟案件不斷增多，環境損害行為主體的責任性質和責任大小的認定往往依賴于對環境損害的鑒定評估。比如2018年12月，重慶市第一中級人民法院公開審理了重慶市昆侖化工有限公司水污染責任糾紛環境民事公益訴訟一案，就是重慶市首例由檢察機關起訴并當庭宣判的民事公益訴訟案件。該案中，法庭根據重慶市環科院司法鑒定中心作出的鑒定報告，認定被告的行為對長江水域生態環境造成嚴重污染，損害了社會公共利益，依法判決被告承擔侵權責任。此案的勝訴極大地保護了公共利益，體現了環境損害司法鑒定對環境公益訴訟作出的開創性的示范作用。

在刑事案件中，環境污染是否存在、損害程度是否達到定罪標準，以及侵害行為與損害結果之間是否具有因果關系都是環境類犯罪中頻繁出現爭議的問題。在民事案件中，環境損害私益訴訟實行部分要件事實的證明責任倒置，對于因果關系的證明具有極強的專業性，往往需要借助環境損害司法鑒定才能實現。環境損害民事糾紛主體之間的磋商和調解，以及最終民事賠償協議的達成也都事關環境損害鑒定意見。因此，確保環境損害司法鑒定的科學性和公正性已逐步成為解決環境損害糾紛的關鍵。

2 環境損害司法鑒定的困境分析

長江經濟帶環境損害糾紛具有數量多、范圍廣、情況復雜的特征，環境損害司法鑒定也因此呈現出多面性的困境，主要表現為鑒定技術需求的多樣性與鑒定主體的分散性之間的矛盾，以及鑒定范圍的廣泛性與鑒定內容的非統一性之間的矛盾。環境損害司法鑒定具有不可替代的功能，但當前長江經濟帶在鑒定機構、鑒定標準和鑒定程序層面還存在諸多困境，亟待解決。

2.1 鑒定主體缺乏專業性

2016年，最高人民法院和司法部聯合制定了《關于建立司法鑒定管理與使用銜接機制的意見》，要求“司法行政機關加強對環境損害司法鑒定事項的管理，嚴格把握鑒定機構和鑒定人的準入標準。”但從鑒定機構的執業主體來看，在司法實踐中，承擔環境損害鑒定工作的主體多為環境研究機構或環境監測部門。這些機構通常精通于環境科學技術問題，卻缺乏證據意識和訴訟程序意識。迄今為止，環境保護部（現生態環境部）已推薦兩批共29家環保系統內的環境損害鑒定評估機構，其中長江經濟帶有13家，部分省份甚至存在空缺（表1）。此外，從司法部發布的《2017年度全國司法鑒定情況統計分析》來看，全國從事“四大類”①“四大類”是指法醫、物證、聲像資料、環境損害四類司法鑒定。鑒定工作的機構超過機構總數的60%，但環境損害類鑒定機構僅占其中的2.76%。可見，鑒定機構數量總體看似龐大，但專業的環境損害司法鑒定機構數量仍然偏少。

表1 長江經濟帶環境損害鑒定評估推薦機構名錄表②參見環境保護部2014年10月發布的環辦［2014］90號文件和2016年2月發布的環辦政法［2016］10號文件。

2018年9月，《司法部辦公廳關于進一步做好環境損害司法鑒定機構和司法鑒定人準入登記有關工作的通知》指出，自2015年12月環境損害司法鑒定納入統一登記管理范圍以來，各地準入登記了一批環境損害司法鑒定機構。截止2018年12月底，全國經省級司法行政機關審核登記的環境損害司法鑒定機構達103家，鑒定人1900余名，基本實現省域全覆蓋，但在全國范圍內鑒定機構的數量還是偏少，且分布不均的問題依然沒有得到解決，遠不能滿足當前生態環境損害賠償制度改革、環境行政執法、環境資源訴訟等的鑒定需求。

從從事鑒定工作的人員來看，環境損害司法鑒定主體的資質標準缺乏統一，準入條件設置粗糙。在許多環境損害司法鑒定中，關鍵的檢測人員并非專業的司法鑒定從業人員。環境損害司法鑒定涉及到諸多自然因素和人為因素，涉及大氣、水體、土壤等環境介質，需要交叉運用各個學科領域的專業知識進行綜合性判斷。盡管一些沒有被列入國家和地方《推薦機構名錄》的鑒定機構從業人員仍有可能具備一定的環境損害司法鑒定能力，但相對于專業的鑒定人員來說，非專業鑒定人員往往不直接受司法行政管理機關和行業協會的監管，不熟悉嚴格的司法程序，不出庭、不夠中立等問題頻頻出現，導致鑒定意見的科學性和公正性無法得到保障。在鑒定主體的專業性問題沒有得到改善的情況下，非專業的鑒定活動會惡化環境損害司法鑒定市場的現有局面。

2.2 鑒定標準缺乏統一性

環境損害司法鑒定的困境還表現為環境損害司法鑒定意見沖突導致司法者采信時難以決斷。長江經濟帶區域廣闊，幾乎涵蓋了平原、高原、盆地、山地、丘陵等各種地形，生態多樣性較高，各地的生態基礎和生態環境承載能力也存在較大差異，這為不同環境下司法鑒定工作的開展提出了不同的要求。在環境損害鑒定中，不同環境下鑒定機構開展鑒定工作的范圍往往存在差別，參照的標準也就無法統一。目前在參照適用環境損害鑒定標準時還缺乏足夠的依據、不同標準之間也會存在沖突。環境損害司法鑒定中對同一或者相似對象的鑒定意見存在分歧時，會導致司法機關難以決斷，有時還要訴諸環境損害司法鑒定機構登記的評審專家等專業人士的幫助，導致環境損害鑒定周期過長，司法權威也被削弱。

當前，我國環境損害鑒定評估的法律規則尚需進一步細化。以環境損害鑒定評估中適用的環境標準為例，我國環境損害司法鑒定標準存在法律規范層級低，內容零散且不成體系的問題。2011年，環境保護部發布了《關于開展環境污染損害鑒定評估工作的若干意見》，相應的環境污染損害鑒定程序規范及技術規范同時出臺，但這一評估體系并不是針對環境司法鑒定評估而建立，缺乏細致性和法律服務性。環境損害司法鑒定關系到損害事實、后果、因果關系的確定，對權利義務關系的分配具有決定性意義。因此，在現有的多標準、多體系難以為環境損害司法鑒定提供專業化的規范指導的情況下，進一步細化和統一鑒定標準是健全長江經濟帶環境損害鑒定機制的關鍵。

2.3 鑒定程序缺乏約束性

在司法實踐中，與環境損害相關的鑒定活動日益增多，卻鮮受司法程序的約束。為規范司法鑒定機構和鑒定人的鑒定活動，保障司法鑒定質量和訴訟活動的順利進行，司法部制定了《司法鑒定程序通則》。但從程序的角度來看，《司法鑒定程序通則》對開展各類環境損害鑒定工作的環保部門下設組織機構無直接的拘束力。從方法的角度來看，許多開展環境損害鑒定工作的機構始終延續自身的執業習慣，并依據我國環保、農業、林業以及海洋等不同領域的標準開展相關鑒定工作。各地環境損害鑒定程序的規范化管理并未做到全覆蓋，環境損害司法鑒定機制發展也不成熟，構建環境損害司法鑒定機構和鑒定人員的分類和分級管理制度還存在許多的不確定性。

就懲戒機制而言，目前“兩部兩高”對環境司法鑒定的監管主要是提出了指導性意見，沒有具體的懲戒細則，且地方監管細則在各地存在較大的差異。比如上海市2018年出臺了“史上最嚴”的《關于嚴格司法鑒定責任追究的實施辦法》，湖北省2018年也出臺了《湖北省司法鑒定行業懲戒暫行辦法》，但在長江經濟帶的其他地區還存在空缺。在此背景下，服務于司法系統的環境損害司法鑒定機構質量參差不齊，司法鑒定程序運作的規范化也就無法達到理想預期。鑒定意見的公信力不足，直接動搖了環境損害訴訟裁判的公正性基礎。

3 環境損害司法鑒定的協同發展路徑

長江經濟帶襟江帶湖，工業活動頻繁，是流域生態環境破壞程度最高的地區之一，單靠某個行政區管理的傳統模式顯然已不能滿足跨區域環境損害司法鑒定工作的需求。《實施意見》明確要求，長江經濟帶司法鑒定的協同發展由司法部司法鑒定管理局牽頭，11個省（市）司法廳（局）參加，成立長江經濟帶司法鑒定協同發展工作組，秘書組設在湖北省司法廳。這11個省份中，長江下游地區是協同發展能力高值集聚區，長江中游地區次之，長江上游地區協同發展能力則相對較弱，各地綠色發展質量也差距較大。長江經濟帶必須在《實施意見》的指導下，因地制宜、互通互助。

3.1 頂層引領：領導機構的協同管理

頂層引領要求領導機構加強信息共享、統籌協作，以健全的法律、法規為保障，將環境損害司法鑒定工作納入法制化軌道。具體而言：

（1）加強對環境損害司法鑒定機構和鑒定人的審核登記工作。2018年6月，司法部和生態環境部在《環境損害司法鑒定機構登記評審辦法》的基礎上聯合印發了《環境損害司法鑒定機構登記評審細則》。該《細則》明確了鑒定機構從事環境損害司法鑒定工作的條件，也賦予了各省份根據本地環境損害司法鑒定行業發展的實際適當進行調整的權限（圖1）。目前，長江經濟帶大部分省份司法廳會同環境保護廳已基本完成了環境損害司法鑒定機構登記評審專家的遴選工作，各省按照專業領域確立了幾十名評審專家，登記評審工作初見成效。司法行政管理部門在后續的登記評審工作中，應針對不同類型的申請人，根據當地的實際需求有針對性地進行評估。鑒于長江經濟帶各地科教資源實力差異較大，各省（市）對于本地空缺的人才領域，要積極通過其他地區引薦，避免出現地方性人才空缺或人才過度飽和的情況。

圖1 環境損害司法鑒定機構登記評審流程圖

（2）加強執業規范和協同監管。長江經濟帶司法鑒定工作現狀復雜，環境損害司法鑒定的發展應堅持“提質”先于“增量”。單就湖北省來說，通過整合“四大類”機構，2018年湖北省將鑒定機構數量壓縮58.2%。在此基礎上，湖北省司法廳、環保廳聯合下發《關于進一步規范我省環境損害司法鑒定管理工作的通知》，建立了十多項內部管理制度，與司法行政機關建立了溝通順暢、密切配合、通力合作的“兩結合”管理體制，走在了全國前列。但就長江經濟帶整體而言，環境損害鑒定工作呈現出各地區內部發展不斷深化，區際協同卻較為滯后的局面。為此，各地區領導部門必須在執業分類規定、收費管理規定等方面加強交流，明確實行統一登記管理，將環境損害司法鑒定機構和人員納入司法行政管理的范疇。

（3）加強資源共享和信息交流。目前，長江經濟帶各地區的環境損害鑒定工作在業務量和業務分類方面存在一定的差異。根據《實施意見》的要求，在教育培訓方面，各地可探索建立教育培訓協調聯動和資源共享機制，建立長江經濟帶司法鑒定教育培訓講師團和繼續教育基地名錄，共享教學資源。采用單獨組織、聯合組織等形式，及時開展對執業環境損害司法鑒定人的執業培訓，并按要求進行結業考試，確保執業人員的專業性。通過收集日常工作信息，可建立鑒定工作案例庫，結合現有技術與相關案例定期對鑒定人員進行培訓，提升其職業素養。在數據共享方面，各地應加強司法鑒定管理信息交換，實現司法鑒定信息化管理系統互聯互通。并鼓勵高校、科研院所的環境損害司法鑒定資源與專門的環境損害司法鑒定機構之間實現智能對接，提升長江經濟帶內部信息的交流程度。

3.2 中層驅動：司法機關的協同運作

中層驅動是指司法機關應在鑒定工作的開展方面強化對接和引領，確保環境損害司法鑒定能夠為環境損害訴訟提供真實可靠的依據。一方面，應根據訴訟性質的特點分別解決鑒定意見沖突時司法者難以決斷的問題；另一方面要引領鑒定機構與環保公益組織、環保管理部門在訴訟領域內的合作。

解決環境損害司法鑒定意見沖突的問題，應根據訴訟類型分別處理。在環境損害私益訴訟和公益訴訟中，因果關系推定規則與舉證責任倒置規則的初衷一致，都是站在保護公益的立場，減輕原告的證明責任。司法機關應嚴格適用因果關系推定或者舉證責任倒置規則，確保進行鑒定的事項確有鑒定的必要，從源頭上減少環境損害司法鑒定意見沖突的問題。對于環境刑事訴訟，公訴方必須證明侵害行為與損害結果之間存在因果關系。為此，司法機關應從完善取證環節、借助專家證人等方面來避免訴訟活動對環境損害司法鑒定意見的過度依賴。當鑒定意見出現沖突時，司法機關應當綜合考慮當事人的主張和環保部門在行政執法中獲取的信息，對環境損害司法鑒定意見作出綜合判斷。

此外，環境監測部門以及環保公益組織可以在環境司法活動中發揮輔助作用。在環境損害訴訟中，與環境科學相關的信息資料是最為核心的科學證據之一。如今環境公益訴訟案件數量越來越多，而現有的環境監測部門在采樣、檢驗、分析等方面均具有更為成熟的技術基礎。基于現有的環境監測載體構建環境損害訴訟證據平臺，既能緩解短時間內環境損害訴訟數量攀升與環境損害鑒定機構相對短缺的矛盾，又符合政府管理運行過程中對于效益成本比的追求。此外，在環境公益訴訟中，環保公益組織是重要的訴訟主體。環保組織在環保意識、工作方法等方面具有無可比擬的優越性，如果環境損害司法鑒定機構能夠與其資源共享，將大大提高環境損害訴訟的解決效率。為此，司法機關可賦予環保組織一定的證據調查資格和證據固定資格，協調好環保組織與環境損害司法鑒定機構之間的委托關系，確保環境損害訴訟能夠獲得充分的技術支持。

3.3 底層協調：鑒定機構的協同發展

《實施意見》提出了環境損害司法鑒定機構合理布局、推動適用統一鑒定標準、加強鑒定援助異地協作等七大舉措。底層協調要求鑒定機構在各級、各地領導部門的組織下，加強在環境損害司法鑒定工作方面的協調，探索建立先進的鑒定技術和行業管理制度。

實現環境損害司法鑒定機構的協同發展，首先要求環境損害司法鑒定主體在統一布局、合理規劃的基礎上實現鑒定技術的集中。依據《司法鑒定程序通則》第二十三條的規定:“司法鑒定人進行鑒定，應當依下列順序遵守和采用該專業領域的技術標準、技術規范和技術方法：（一）國家標準；（二）行業標準和技術規范；（三）該專業領域多數專家認可的技術方法。”可見我國對于鑒定方法管理的基本原則是 “標準方法優先”。對于環境損害鑒定技術而言，其具有自身的客觀規律，在較短時期內統一制定綜合性的鑒定技術標準與規范難以實現。就地方而言，長江經濟帶科學技術資源整體較為充足，鑒定機構可以通過專家咨詢會等形式吸納高校、科研院所等多個領域的專家意見，在長江經濟帶內部形成詳細的鑒定標準。在鑒定機構遇到特別復雜、疑難的技術問題時，可以向本機構以外的相關專業領域的專家進行咨詢，并將咨詢意見合理納入鑒定意見。

其次，環境損害司法鑒定工作的良好運行還需要有力的監管和責任追究機制。一是要實施動態考核制度。對于通過評審登記的環境損害鑒定機構，應實行“資質化”管理，將鑒定機構的各項運行指標納入監管系統。長江經濟帶要實行監管指標的內部共享，實行執業監管的授權和互認制度。二是要適用嚴格的責任追究制度。《刑法》第三百零五條、《司法鑒定機構登記管理辦法》第八章、《司法鑒定人管理辦法》第五章分別就環境損害鑒定評估機構及其人員可能承擔的刑事責任、民事責任和行政責任做出了規定，但上述規定還缺乏針對性。考慮到環境損害司法鑒定受技術、地域等因素的制約還難以達到精確的程度，在追究法律責任時，應綜合考慮主觀過錯、行為后果、因果關系等因素。各地還可根據區域內的實際情況制定地方懲戒辦法，對于責任追究的調查和懲戒結果的公布，長江經濟帶內部還應加強區域協作和信息互通，為責任調查和后續整改工作的開展相互提供異地協助。

4 結語

時至今日，新中國的經濟建設已高歌猛進70年。在環境法治建設迎來攻堅發展的新時代，環境損害司法鑒定工作必須肩負起新的使命。長江經濟帶各省（市）必須立足本土，發揮自身優勢，以實際需求為基礎，充分借鑒京津冀等區域協作模式的優勢和經驗，按照《實施意見》的要求，在長江經濟帶各地區加強內部整合發展的同時，重視省際協同、區際協作，力爭率先實現環境損害司法鑒定工作的協同發展、創新發展、共贏發展，充分發揮司法鑒定的職能作用，服務長江經濟帶生態文明建設。