生態環境損害賠償與環境行政公益訴訟之銜接

摘 要 隨著現今社會環境問題的日益凸顯，國家在推動著經濟發展的同時，也越來越注重環境質量的改善。2015年新修訂《環境保護法》中的環保公益制度訴訟主體的進一步擴大。2017年《生態環境損害賠償制度改革方案》的發布。2017年，修改后的民訴法，刑訴法正式建立檢察機關提起公益訴訟制度。為了改善民眾的生存環境和生態環境，國家出臺各項環境領域的改革舉措，促進公益保護體系的不斷完善。那么在多種環境訴訟制度的并行過程中，做到不浪費司法資源的情形下更好的履行損害環境的責任主體的損害賠償以及環境改善修復目的的完成成為關鍵性問題。

關鍵詞 生態環境損害賠償 公益訴訟 行政機關 訴前程序

作者簡介：董榮，石河子大學政法學院法律碩士（非法學），研究方向：民事訴訟法。

中圖分類號：D925 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.07.161

一、生態環境損害賠償制度的屬性

（一）政府作為生態損害賠償權利人的理論依據

生態環境問題涉及到全人類的共同命運，生態環境承載著我們人類的經濟發展，社會穩定。眾所周知，生態環境利益作為公共利益，由于其不像民事私主體之間那么明晰，受害人基于環境污染影響所帶來的人身損害與財產損害可以請求環境污染責任主體相應的損害賠償。那么似乎對于環境污染問題中環境本身利益的損害也需要進行處理，此時對于損害的責任主體仍然是環境污染者，而人類作為一個集合體是環境利益的共享者，人類整體提起生態環境損害賠償之訴顯然不具有可操作性。那么從環境污染問題出發，政府作為環境問題預防和治理過程的監督者與參與者，有預防環境問題出現的職責，它是特定自然資源的受托管理者，其自身也與環境利益相勾連，為了公眾的利益，社會的可持續發展，政府必須盡到保管，保護生態環境的義務。

1970年，美國學者約瑟夫·薩克斯教授將公共信托理論創造性地引入環境保護領域。他認為，陽光、水、野生動植物等環境要素是全體公民的共有財產，公民為了管理它們的共有財產，而將其委托給政府，政府與公民從而建立起信托關系。基于公共信托理論，我國在《生態環境損害賠償制度改革方案》中明確規定國務院授權省級、市地級政府（包括直轄市所轄的區縣級政府）作為本行政區域內生態環境損害賠償權利人。

（二）生態環境損害賠償訴訟中的前置磋商程序

在生態環境已經造成損害的情況下，為了使環境更快的修復和恢復，訴訟過程的漫長性有其弊端。所以，開拓前置性磋商程序成為了必要，政府作為公共資源的管理者的行政主體資格和賠償權利人的雙重身份決定了對于環境損害賠償，政府由于其本身監管角色失位或者說環境損害結果已經無法改變的情況下，主動進行磋商不失為一個既可以做到成本效益最大化，又可以節省司法資源的前置程序，也有利于政府與賠償義務人更好更快的完成生態環境修復工作。

那么對于磋商程序的性質，從《生態環境損害賠償制度改革方案》中工作內容第四項開展賠償磋商中，要求賠償權利人根據環境損害情況與賠償義務人達成協議，協議依照民事訴訟法向人民法院申請司法確認。政府在生態損害賠償訴訟中是公共利益代表人的角色，而非行政機關行使行政權，雖然磋商要求政府主動進行，但對于雙方主體資格平等性并沒有破壞，達成協議與否的后續處理方式也體現了雙方協商，磋商的自由，因此磋商程序具有民事性質。

（三）生態環境損害賠償訴訟的訴訟屬性

由上所述，生態環境損害賠償訴訟前置磋商程序是具有民事性質的，那么對于生態損害賠償訴訟是公益或者私益也具有探討性。有關生態損害賠償訴訟性質的學說主要有四類：一是“國益訴訟說”，持此種觀點的學者認為這是由行政機關提起的，以維護國家利益為目的的特殊的國益訴訟。二是“私益訴訟說”，持這種觀點的學者認為，國家作為自然資源的所有者，以民事主體身份對其物享有所有權;還有部分根據政府與環境利益具有利害關系來界定其為私益訴訟。三是“公益訴訟說”，它是根據訴訟的目的來區分訴訟性質，認為維護公共利益目的訴訟就是公益訴訟。四是“混合訴訟說”，持此種觀點的學者認為，應該分為生態損害賠償的公益訴訟與自然資源損害賠償的私益訴訟。

筆者認為對于生態環境損害賠償訴訟這個訴訟的名稱明顯來看，損害賠償所表現出來的是責任，那么與責任相對應的就是行為，生態環境損害賠償責任是由于環境侵權行為造成的，根據《侵權責任法》的構成要件，可以定位生態環境損害賠償責任歸屬于環境侵權訴訟。所謂環境侵權是指在環境活動，生產，生活等活動中發生的不法侵害他人環境權益或財產、人身權益的行為。如上所述，環境侵權訴訟則是純粹地追求私益救濟的民事訴訟，是對私人利益最大化的司法保護，在于停止侵害和賠償造成的損失。那么對于生態環境賠償訴訟首先定位于民事訴訟是毋庸置疑的，根據其賠償權利人的地位以及所要保護的利益的性質來看，它又不是偏向私益的訴訟。我國自然資源歸屬于國家所有（全民所有）和集體所有，根據《生態環境損害賠償制度改革方案》中國務院授權省，市地級政府作為賠償權利人，且保護的利益也是生態環境利益，維系著全民的生命安全，環境安危，是故不能認為其具有私益性質。重慶市人民政府、重慶兩江志愿服務發展中心與首旭環保公司藏金閣公司環境污染責任糾紛一審民事判決書中，法院在陳述本案的性質時也只是提及在性質上屬于環境侵權民事案件，但在下文中還提到無論是環境公益訴訟還是生態環境損害賠償訴訟，均具有公益性。但是我們國家的公益訴訟起訴主體已經擴大到檢察機關，那么加上法律規定的國家機關和社會組織，起訴主體較之前已經比較完備了，如果再加上將政府做為公益訴訟的起訴主體將會造成不必要的紊亂以及麻煩。所以將生態環境公益訴訟中政府的地位定位到憲法所賦予的大框架下，憲法規定國務院領導和管理生態文明建設，行政機關擁有著管理者和監督者的雙重屬性，確定生態環境損害賠償訴訟既不是公益訴訟也不是私益訴訟，是一種在憲法范圍內公私并存的環境民事訴訟類型。