財(cái)政體改需從支出劃分做文章

劉尚希

中國(guó)的改革進(jìn)入了新的階段，發(fā)展也進(jìn)入了新的階段，我們要在這個(gè)背景下考慮中國(guó)財(cái)政體制改革的相關(guān)問(wèn)題。財(cái)政體制改革，既要與當(dāng)前新的發(fā)展階段相適應(yīng)，也要與改革總體目標(biāo)相適應(yīng)。

中國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型經(jīng)歷的時(shí)間很短，一些早先的要求大家還沒(méi)完全接受，新的要求又不斷涌現(xiàn)。特別是，一代人要經(jīng)歷兩個(gè)甚至更多的發(fā)展階段，一些新生事物在觀念上接受有個(gè)過(guò)程。如果時(shí)間夠長(zhǎng)的話，大家可以慢慢接受，但是中國(guó)的發(fā)展速度不允許慢慢適應(yīng)。中國(guó)的問(wèn)題與快速變化是相關(guān)聯(lián)的，尤其是政府間財(cái)政關(guān)系方面，與時(shí)代變化所提出的要求關(guān)系非常密切。

以往財(cái)政改革的目標(biāo)強(qiáng)調(diào)與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相對(duì)應(yīng)的公共性，主要圍繞經(jīng)濟(jì)目標(biāo)做文章，服務(wù)于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。現(xiàn)在，不僅是一個(gè)公共性的問(wèn)題，而是綜合性問(wèn)題。不僅著眼于經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，還要著眼于社會(huì)目標(biāo)。不僅要考慮經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，還要考慮社會(huì)、生態(tài)環(huán)境、全球治理等各個(gè)方面的問(wèn)題。在財(cái)政體制改革方面，1994年的改革只要考慮調(diào)動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)積極性就可以，而現(xiàn)在是不夠的，現(xiàn)在社會(huì)發(fā)展、扶貧、環(huán)境改善等各個(gè)方面都要考慮如何調(diào)動(dòng)積極性。

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)背景下，人口流動(dòng)較少，相對(duì)來(lái)說(shuō)是一個(gè)靜態(tài)的社會(huì)。改革開放以來(lái)，人口加速流動(dòng)，毫無(wú)疑問(wèn)這是動(dòng)態(tài)社會(huì)。在動(dòng)態(tài)社會(huì)，中央與地方財(cái)政事權(quán)劃分、收入劃分和轉(zhuǎn)移支付等體制改革問(wèn)題具有更大的復(fù)雜性。

盡管現(xiàn)在的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模越來(lái)越大，但還是難以滿足地方履職的需要。現(xiàn)在地方財(cái)政支出比重超過(guò)85%，中央本級(jí)支出不到15%，大量財(cái)力下移，讓地方政府履行職責(zé)。

在動(dòng)態(tài)社會(huì)，發(fā)展的整體性越來(lái)越強(qiáng)。發(fā)展的整體性越強(qiáng)，就需要中央和省級(jí)政府履行更多的事權(quán)。人口流動(dòng)規(guī)模越大，很多事情在省以下層面無(wú)法解決。讓一個(gè)地方解決公共服務(wù)問(wèn)題，會(huì)產(chǎn)生流動(dòng)人口與戶籍人口公共服務(wù)不一致的問(wèn)題。中國(guó)有兩億多人在城市工作，但并沒(méi)有城市戶籍，享受的公共服務(wù)與當(dāng)?shù)貞艏丝谟胁顒e，主要原因是地方政府對(duì)流動(dòng)人口提供公共服務(wù)的積極性不高。如，流動(dòng)人口兒童的教育等問(wèn)題解決得不是太好，都與此有關(guān)。

中國(guó)發(fā)展到這個(gè)階段，各個(gè)地方之間越來(lái)越成為一個(gè)有機(jī)的整體，一些事權(quán)交給地方政府很難解決。所以，完善政府間財(cái)政關(guān)系，必須要調(diào)整思路。過(guò)去局限于從收入方面解決問(wèn)題，強(qiáng)調(diào)如何增加地方的財(cái)權(quán)和財(cái)力，現(xiàn)在這個(gè)思路要調(diào)整，應(yīng)強(qiáng)調(diào)中央與省級(jí)政府要履行更多事權(quán)。完善政府間財(cái)政關(guān)系，要從收入方面考慮問(wèn)題，轉(zhuǎn)到從支出方面考慮問(wèn)題，要逐步提高中央政府支出占整個(gè)支出中的比重。事權(quán)的履行要更多地由中央政府自己來(lái)做，而不是通過(guò)下命令、發(fā)文件讓各級(jí)地方政府來(lái)做。如果不這么做，地方的責(zé)任會(huì)不斷加大，會(huì)形成“小馬拉大車”的結(jié)局。

關(guān)于財(cái)政可持續(xù)性問(wèn)題，不能從財(cái)政本身來(lái)考慮，而是要從公共風(fēng)險(xiǎn)方面思考問(wèn)題。比如說(shuō)出現(xiàn)重大的危機(jī)，即便沒(méi)有法律責(zé)任，政府也要履行相關(guān)責(zé)任。尤其是我們黨的宗旨就是全心全意為人民服務(wù)，強(qiáng)調(diào)“人民對(duì)美好生活的向往，就是我們奮斗的目標(biāo)”。從這個(gè)意義上，中國(guó)政府承擔(dān)的公共責(zé)任更大。如果對(duì)概念稍作轉(zhuǎn)化，公共責(zé)任實(shí)際上就是公共風(fēng)險(xiǎn)，如經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、金融穩(wěn)定、社會(huì)穩(wěn)定和環(huán)境改善等問(wèn)題，都是公共風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。當(dāng)這些領(lǐng)域公共風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)大，若要加以控制，就會(huì)轉(zhuǎn)化為財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

當(dāng)然制度改革也是一種辦法，但制度改革經(jīng)常滯后，所以，化解公共風(fēng)險(xiǎn)最終都會(huì)落到財(cái)政上。當(dāng)各種風(fēng)險(xiǎn)累積，都需要財(cái)政化解，如果財(cái)政不能承受，就會(huì)轉(zhuǎn)化為財(cái)政危機(jī)。希臘等國(guó)家發(fā)生的財(cái)政危機(jī)，與財(cái)政承擔(dān)的化解公共風(fēng)險(xiǎn)的責(zé)任是分不開的。所以說(shuō)，財(cái)政的可持續(xù)性不僅是控制財(cái)政本身的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，而是要平衡公共風(fēng)險(xiǎn)與財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)系。財(cái)政不可能關(guān)起門來(lái)過(guò)日子，所以必須放棄會(huì)計(jì)學(xué)意義的財(cái)政可持續(xù)性概念。

現(xiàn)在各個(gè)方面都關(guān)注債務(wù)問(wèn)題，當(dāng)然這個(gè)問(wèn)題很重要。但我們必須考慮債務(wù)是怎么產(chǎn)生的。財(cái)政要有更廣闊的視野，這也說(shuō)明了為什么財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)。

總之，在新的時(shí)代，財(cái)政面臨的問(wèn)題越來(lái)越復(fù)雜，探討如何建立公共風(fēng)險(xiǎn)與財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的平衡機(jī)制很重要。目標(biāo)要著眼于公共風(fēng)險(xiǎn)最小化，財(cái)政才能實(shí)現(xiàn)終極可持續(xù)目標(biāo)。所以說(shuō)，功夫在詩(shī)外，實(shí)現(xiàn)財(cái)政可持續(xù)要跳出財(cái)政自身。

“十四五”財(cái)政改革，應(yīng)當(dāng)把政府間財(cái)政關(guān)系放在最重要的位置，在中央與地方事權(quán)劃分上要有大的突破。在現(xiàn)有的基礎(chǔ)上，適當(dāng)加大中央與省級(jí)政府的事權(quán)，這是最為首要和關(guān)鍵的問(wèn)題。另外，還要讓地方政府有穩(wěn)定的預(yù)期，包括地方政府承擔(dān)的事權(quán)和支出責(zé)任，都要可預(yù)期。

從投資方面來(lái)看，現(xiàn)在應(yīng)更多從物質(zhì)資本投資轉(zhuǎn)向人力資本投資，轉(zhuǎn)向公共服務(wù)的提供。不要把公共服務(wù)只當(dāng)作公共福利，而是要當(dāng)作人力資本的積累看待。從這個(gè)角度入手，可以改善不平等問(wèn)題，不僅能改善當(dāng)前的不平等，還能改善未來(lái)的不平等，促進(jìn)機(jī)會(huì)的公平。中國(guó)未來(lái)的發(fā)展要放在人的身上，這是“十四五”規(guī)劃的核心問(wèn)題。