未來我軍武器裝備科研項目管理模式及要處理好的幾個關系（下）

中關村聯創軍民融合裝備產業聯盟 特約專家 譚云剛

上期回顧

上期文章里提到，我軍武器裝備項目管理模式必須隨著科技進步而進步，作者在第一章即開門見山提出了“‘五個一’項目管理模式”，即一類武器裝備、一個研制階段、一種技術狀態、一種定價方式、一種合同訂立形式。在第二章“計劃管理、合同管理、價格管理和競爭性采購管理”中，首先介紹了科學的計劃管理，包括7個方面：轉變觀念，強化裝備計劃管理的開放性；完善體制，強化裝備計劃管理的系統性；健全法規，強化裝備計劃管理的規范性；優化結構，提高裝備計劃管理的效益性；創新方式，增強裝備采購計劃管理的適應性；推行和完善裝備項目管理制度；改進手段，提高裝備計劃管理的科學性等內容。本期內容從“規范的合同管理”開始繼續上期的話題。

（二） 規范的合同管理

1.維護合同的權威性

合同具有的法律性質決定了合同文本的權威性，合同一旦訂立，任何單位、任何人不得隨意改變。遵守合同是一種契約精神的體現，也是崇尚法律、敬畏法律的體現。合同當事人必須自覺維護合同的嚴肅性和權威性。

2.講求合同的規范性和有效性

要根據不同的裝備類別、競爭程度、保密要求等情況，確定不同的合同類型（預研合同、研制合同、 “一攬子”采購合同、漸進式采購合同等），并明確合同訂立、履行監督、支付、審計的具體內容。軍隊通過精細的合同訂立、有效的合同監督、公正的合同評價和獨立的合同審計，實現最優的軍事效益和社會效益。裝備承制單位通過技術創新、質量改進、成本管理、服務提升等一系列有效活動，實現經濟效益和社會效益的最大化。

3.體現合同的階段性和創新性

從裝備研制、生產到投入使用的過程中，技術的發展、階段性需求、預計的威脅和已有的研制制造能力，都要求在裝備采購合同中充分體現。因此，對技術狀態不夠明確，各階段采購數量與采購總價款未定，技術與成本風險較大，研制生產部署周期較長，且可供選擇的供應商較少的大型裝備采購項目，尤其是裝備研制項目，要在論證階段、方案階段、工程研制階段、設計定型階段、生產定型階段訂立5個階段性合同。在工程研制階段，又要訂立初樣、試樣、正樣3個階段性合同。即實行“一類裝備、一個階段、一種狀態、一個價格、一份合同”的管理模式。軍方通過制定科學合理的鼓勵競爭、激勵創新的合同條款，推動技術進步，驅動原始創新、集成創新和引進消化吸收再創新。

4.明確合同訂立主體

根據軍地雙方各級裝備管理機構所能承擔的民事法律責任，按照裝備采購項目的性質、大小和金額的多少，確定相應的合同訂立主體。

5.規范分承包合同管理

一般應遵循間接管理、有限控制和重點干預原則。軍方只是在分承包商的活動可能影響武器系統的費用、進度和技術性能的情況下，才有必要參與有關決策過程，重點關注關鍵的分系統或部件的分承包事宜，以合同第三方的身份介入分承包合同的管理，并通過總（主）承包商協調解決合同履行中存在的問題。軍方管理分承包合同主要負責審查分承包商承擔裝備研制、生產、修理任務的資格，審查分承包合同管理計劃，審查總（主）承包商提出的分承包合同及其支撐材料。

6.積極培育裝備合同競爭主體

按照《裝備承制單位資格審查管理規定》，對承制單位的研制生產能力、質量保證能力、經濟財務狀況和合同履行情況進行綜合審查評價，建立裝備研制、生產合格廠商目錄。針對裝備特點，開展分類型、分階段、多層次、寬領域的裝備采購競爭，打破傳統的裝備研制生產的行業、地域和所有制界限，擴大軍品研制生產資格認定范圍，鼓勵和支持有一定實力的高等院校、科研院所等開展產、學、研相結合的相關工作，鼓勵高新技術民營企業參與裝備的研制與生產，著力培育多元化的裝備市場競爭主體，為裝備采購合同的充分競爭打下基礎。

7.強化裝備采購合同訂立管理

一是改進合同訂立形式。裝備研制技術風險大、成本高、周期長、不可控因素多的項目，采用成本補償合同；裝備研制技術風險小、成本低、周期短、不可控因素少的項目，采用固定價格合同；裝備研制技術風險不大、質量、成本、進度基本可控的項目，采用固定價格加獎勵合同。二是強化合同風險管控。強化裝備研究院所對裝備研制技術風險、質量風險、費用風險、進度風險的充分論證工作職能；強化軍事代表機構在裝備技術成熟度評價與研制轉階段評審、承制單位可靠性系統工程能力評估、質量管理體系審核和過程成本監督方面的工作職能，最大限度地減少裝備研制工作存在的“拖降漲”現象。

8.強化面向戰場的實戰化裝備質量管理與監督

按照“實戰化”要求構建“適戰”理念及質量標準體系。全面構建覆蓋裝備全系統全壽命各環節的質量法規標準體系、質量工程技術體系、質量保障條件體系和質量管理組織體系，并保持常態化高效運行。裝備采購合同規定的裝備戰技指標和質量要求，不僅關注裝備戰術技術特性，更要重視裝備質量通用特性；不僅研究實現裝備自身發展，更要跟蹤研究敵方目標特性變化；不僅要提高裝備對體系的戰術貢獻率，更要降低裝備對體系質量的破壞率。

9.強化合同履行監督

借鑒國家設備監理制度等質量監督模式，強化軍事代表合同履行管理職能，對裝備質量、進度、成本與經費使用情況實施監督，實現由對產品生產過程管得過多、過細、過死的監督模式向重合同、重節點、重把關的“監理式”模式轉變，從而走出一條承制單位對產品質量負責，軍事代表對評價的科學性、監督的有效性和判定的準確性負責的質量監督新路子。制定《違反裝備采購紀律行為處理規定》，加大對違反裝備采購紀律行為的懲處力度，構建更具強制性和可操作性的裝備采購合同行政約束、法律約束、經濟約束制度與機制，促使裝備承制單位以用戶為關注焦點，以作戰需求為牽引導向，以誠實履行合同為立身之本。

（三） 合理的價格管理

1.建立健全成本審核與競爭定價相結合的裝備價格形成機制

一是建立裝備價格標準體系。制定不同地區、不同行業、不同裝備及其配套產品的社會先進平均成本水平和會計核算標準。加強裝備成本和價格分析，推行技術指標與經濟指標雙控措施，建立成本審核與競爭定價相結合的裝備價格形成機制。二是遵循技術決定價格的規律，加強裝備技術的先進適用性論證和價值工程分析，確定合理的目標成本價格。三是根據裝備競爭程度采取不同的價格形成機制，對于不具備競爭條件的完全壟斷裝備或者擁有核心技術、獨家研制的裝備，實行計劃價格管理，由國家定價結合成本導向形成價格；對于具備適度競爭條件的有限競爭裝備，實行計劃管理與市場調節相結合的價格管理，由供需雙方協商定價，國家監管結合需求導向形成價格；對于具備完全競爭條件的軍民通用裝備，實行市場調節，由市場定價結合競爭導向形成價格。

2.改革完善裝備價格管理法規制度和定價模式

一是改革完善裝備定價制度。根據裝備的不同類型和可競爭程度，實行不同的定價制度。對壟斷類裝備價格，由國家定價，實行審批制；對有限競爭類裝備，由供需雙方協商定價，實行許可制；對完全競爭類裝備，由市場定價，實行備案制。二是改革完善裝備價格管理辦法。根據裝備科研、生產、維修使用保障不同階段和不同特點，尤其是信息化裝備建設與發展的特點和規律，制（修）訂裝備價格管理辦法及其相關財務、成本、會計制度與標準。三是改革裝備價格定價方式。根據不同的裝備采購方式實行不同的定價模式，廣泛采用成本加成利潤定價、招標中標價格定價、競爭性談判定價、“一攬子”采購定價、目標成本加獎勵定價、成本補償合同定價和詢價定價等多種方式確定裝備價格。四是改革裝備價格分段管理的傳統做法。按照裝備全系統全壽命管理的要求，統籌考慮研制經費、購置經費和維護保障費用的合理使用，推廣運用定費用設計、目標成本管理、價值工程等成本控制技術，實現裝備價格分段管理向全壽命價格管理轉變。

3.建立裝備成本管理與經費使用監督體系

建立由駐裝備系統總體（主機廠）軍事代表室牽頭，駐分系統、配套單位軍事代表室參加的承制單位裝備成本管理與經費使用監督體系。實施裝備全系統全壽命價格管理。真實合理的裝備價格是設計、制造和管理出來的，而不是審核出來的。要降低裝備成本，提高裝備經費使用效益，必須從裝備研制階段抓起，實施裝備全系統全壽命管理。對科研價格，要從預研開始，分階段進行預測和控制。在研制項目立項階段，開展技術經濟性論證和裝備經費可承受力分析；在方案設計階段，運用限額設計和價值工程分析方法，對項目成本、費用進行全面、客觀、科學的測算，初步確定研制概算價格和工程研制階段的目標成本；在工程研制階段，運用研制經費預決算審計制度和研制項目質量、進度節點控制方法，對承制單位項目研制成本形成過程實施監督。對購置價格，要綜合考慮社會平均定價成本、市場物價指數、行業平均利潤和裝備技術含量、生產質量、訂貨數量等要素，構建基礎成本加多種要素的定價模式。根據不同種類裝備的可靠性、維修性、保障性指標和使用壽命，按照有利于提高部隊現有裝備完好率和新裝備戰斗力的原則，確定裝備維修價格。

4.充分發揮價格杠桿的作用

一是要建立價格激勵機制。合理確定裝備價格構成，使裝備價格客觀反映裝備價值；鼓勵承制單位自覺采用新技術、新工藝、新材料，加強管理，降低成本，提高質量。二是要建立國防科技知識產權制度，積極開展對無形資產價值的評估，激勵國防軍工企業加快技術創新和高技術武器裝備的發展。三是要體現優質優價原則，積極摸索裝備不同性能、質量特點的多種形式的計價管理辦法，充分調動承制單位改善管理、提高質量、降低成本的主動性和積極性。

（四） 有效的競爭性裝備采購管理

1.積極培育裝備科研生產競爭市場

調整國防軍工科研生產機構布局，逐步建立軍民一體化的裝備科研生產體系。積極培育武器裝備研制生產競爭主體，打破傳統的國防工業格局，發揮市場在資源配置中的決定性作用，鼓勵非公有制企事業單位參與武器裝備的科研和生產任務，最大限度地引導民用技術和產品直接用于軍事目的，更大范圍將民用資源用于國防建設，為國防采辦引入更多的競爭創造條件。

2.逐步建立以裝備需求為牽引，計劃和市場相結合的裝備供需雙方的契約關系

全面實行招投標制度，積極推進裝備科研生產的管理方式由指令性行政手段為主向以經濟和法律手段為主轉變的進程。改進軍品價格管理辦法，允許根據研制、訂購裝備的數量、質量、風險、成本、進度等因素，靈活選擇定價模式，以推動裝備科研生產競爭局面的形成。

3.全面開展分類競爭

根據裝備的不同性質、類別和可競爭程度，將武器裝備及其配套產品分為禁止競爭類、有限競爭類和公開競爭類。第一類為禁止競爭類項目，包括處于壟斷狀態或涉及國家安全的尖端武器裝備或核心技術，只能采取單一來源的方式采購，由成本導向形成價格，要求在單一來源承制單位內部開展總體設計層次上的多方案競爭擇優，激勵技術創新。但是，對具備有限競爭或公開競爭條件的禁止競爭類裝備的分系統和配套產品，應當開展分層次競爭。第二類為有限競爭類裝備項目，包括裝備采購的大部分項目及其主要配套產品，這類裝備項目涉及國家機密，應當在兩家以上具備研制、生產、修理能力的承研、承制、承修單位中組織有限競爭，采用邀請招標或競爭性談判方式采購，由需求導向和有限競爭形成價格。第三類為公開競爭類裝備項目，包括具備公開競爭條件的軍民通用類裝備或產品，例如，具有軍民通用性特點的工程機械、交通工具、通用電子設備、配套部件、元器件及原材料等，應當在全國范圍內使各類所有制企業進行公平、公正和公開的競爭，并且采用公開招標或詢價的方式采購，由市場競爭導向形成價格。

（五） 大力推進漸進式采購、激勵式采購、一體化采購和同類型裝備集中采購

1.漸進式采購

漸進式采購是指從裝備研制到投入使用的過程中，根據技術的發展、階段性需求、預計的威脅和已有的研制制造能力，對裝備進行逐步改進與提高，直到獲得完全的作戰能力而采取的分階段實施至少3批采購的一種采購方式。漸進式采購適用于采購裝備技術狀態不夠明確，各階段采購數量與采購總價款未定，技術與成本風險較大，研制生產部署周期較長，且可供選擇的供應商較少的大型采購項目。

2.激勵式采購

激勵式采購是指采購人為激勵裝備承制單位主動控制成本、提高裝備技術性能、提前交貨或提前批量生產，在采購數量、采購價格、預付款比例和研制費補償等方面給予傾斜或優待的一種采購方式。激勵式采購方式適用于不適宜采用固定價格的裝備采購項目。

3.一體化采購

一體化采購是指對裝備技術狀態明確，采購數量與采購總經費確定，研制生產的風險較小，有兩家以上具備裝備科研生產維修能力的承制單位可供選擇，裝備科研訂購與維修項目計劃、合同、經費能夠統一安排和調整的裝備采購項目，采用一體化競爭性采購方式。

4.同類型裝備集中采購

一是加強集中采購計劃與合同管理，提高采購管理水平。要強化計劃管理，對技術相同、結構相似、功能相近的武器裝備及其配套設備和維修器材備件，必須全部納入集中采購計劃，并明確采購數量和承制單位，提高計劃的科學性和完整性，增強計劃的約束力。要規范合同管理，以競爭性采購方式訂立合同，統一合同文本格式，嚴格執行合同鑒章備案制度，對未進行合同鑒章的合同一律不予結算。要加大監督檢查力度，通過抽查、復查和舉報核查等多種方式加強動態監管，進一步規范軍方和承制單位的采購行為。二是拓展集中采購領域，落實裝備全壽命管理。要擴大集中采購范圍，將集中采購前伸至裝備預研、科研階段，后延至維修階段，將預研階段的共用性技術、元器件，科研階段的同類型裝備及其配套設備與維修保障器材、備件等統一納入集中采購范圍。要健全工作機制，預研、科研、訂購和維修管理部門共同參與集中采購管理工作，確保集中采購工作成果在各部門得到貫徹落實，從組織上、制度上落實裝備全壽命管理。要強制推行目錄管理，將集中采購目錄作為預研、科研、購置、維修各階段選型和采購的依據，真正把優勢企業和優質產品納入裝備采購范圍。三是修訂完善法規制度，保證集中采購健康發展。根據集中采購出現的新情況和新問題，研究修訂《同類型裝備集中采購管理規定》和集中采購實施辦法。全面清理修改相關法規制度，特別是與裝備采購制度改革要求相沖突或矛盾較多的條款，確保集中采購工作有法可依、有章可循。四是加強測試機構建設，提高裝備測試評價能力。明確地方已有的測試機構，軍隊不再另行建設，軍隊重點建設空白領域或因安全保密必須自建的測試機構。

三、改進完善裝備科研項目管理必須處理好幾個關系

一是計劃與市場的關系。我國國防科技工業和裝備建設正處在計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制轉變的歷史性進程中，改革完善與國家經濟體制、國防工業體制和裝備管理體制調整改革相適應的裝備采購制度，必須注重計劃與市場的有機結合，正確處理計劃與市場、競爭與保護的關系，充分顧及我國國防科技工業技術、管理水平，充分考慮裝備市場的特殊性（資源配置的計劃主導性、市場主體與競爭的有限性、市場管理的集中統一性、市場供求的平戰懸殊性和采購行為的高度保密性），充分利用計劃和市場兩種手段，充分體現裝備發展規律和市場經濟規律，以作戰需求為牽引，充分發揮計劃的引導作用和市場配置資源的決定性作用，實行計劃控制與市場調節雙向管理體制，凡是能用市場配置資源的項目就不能搞計劃審批，推行重大裝備項目投資決策評估制、項目管理責任制、招標投標制、合同管理制、工程監理制和稽查審計制，提高裝備質量和采購效益。

圖片作者：劉松柏 空軍工程大學

二是壟斷與競爭的關系。由于歷史、體制、管理等方面的問題，我國國防軍工科研生產行業壟斷相當嚴重。必須下大力氣消除制約競爭的體制性障礙、結構性矛盾和政策性問題，大力吸引優勢民營企業進入武器裝備科研生產維修領域，大幅減少行政性審批項目和科研生產許可項目，凡是能競爭采購的項目就不能搞壟斷，提高國防科技工業的國際競爭力。

三是權力與責任的關系。裝備采購項目立項審批權、裝備承制單位資格審查確定權、裝備價格審核確定權、裝備研制訂購維修經費管理權、裝備質量監督權等權力，應當與其擁有這些權力的相當責任相匹配，將這些權力關在制度的籠子里。但是，由于裝備采購管理體制機制缺陷和法規制度缺失，權力與責任不平衡不對等問題始終沒有得到解決，權力尋私、權力濫用、以權謀私、貪污腐敗的現象時有發生。必須依法明確裝備采購各級機關、部門、基層組織在裝備采購工作中的責任、權力和義務，制定責任清單，完善權力監督制約機制，做到依法行政、依法治裝、依法采購。