鄉村振興戰略背景下的東莞市生態控制區規劃管理初探
——以東莞市東坑鎮為例

謝玲璋

（東莞市東坑鎮規劃管理所，廣東 東莞 523000）

為了保障城市基本生態安全，防止城市建設無序蔓延，實現城市科學可持續發展，東莞市政府于2008年4月審批通過《東莞市生態控制線規劃》，2009年7月頒布施行《東莞市生態控制線管理規定》。生態控制線內村 （社區） 的發展和生態管控沖突突顯。基于社會公平發展原則，生態控制線內空間利用與發展需要深入研究，其與生態管控的矛盾急需梳理解決。

1 東莞市生態控制線現狀

1.1 生態控制線的劃定情況

《東莞市生態控制線規劃》強調尊重自然肌理，保留生態格局完整，最終劃定東莞市域生態控制范圍約1 103 km2，占全市土地面積44.7%，其中不乏相當數量的歷史村落和已建成項目。

1.2 存在問題

1.2.1 “反規劃”理念貫徹不夠徹底

東莞生態控制線的劃定和管理規定筑造出東莞城市發展的“底”，體現了俞孔堅教授2002年提出的“反規劃（Negative Planning） ”理念。不過，目前東莞市生態控制線規劃管理關注點側重于線內空間控制，但沒有按照“反規劃”理念所提倡的，守住“底線”的同時，對城市發展中的一些系統性問題進行反思，綜合鄉土文化景觀或歷史文化遺產，解讀和重塑城市特色風貌，重建當地人地關系的和諧[1]。

1.2.2 劃定過于理想，不夠細致

東莞市生態控制線規劃雖從宏觀統籌上做了大量工作，但中觀層次忽視了與當地土地利用總體規劃、林地規劃等規劃的銜接，微觀層次缺乏線內建設清退實施難度、權屬完整性與生態控制區質量保證等多方關系的評估，加上當地政府對規劃管控剛性強度認識不清，最終生態控制區是理想而粗糙的，造成新的歷史遺留問題。東坑鎮生態控制線與土規、總規銜接情況 （局部）如圖1所示，東坑鎮生態控制線切割現狀產業和村莊如圖2所示。

圖1 東坑鎮生態控制線與土規、總規銜接情況 （局部）

圖2 東坑鎮生態控制線切割現狀產業和村莊

1.2.3 關注點過于傾向“不建設”管制

目前，國內編制的生態控制線規劃和相關管理規定，往往側重強調線內“不建設”和清退管制，忽視了生態控制線內歷史建設空間存在價值的研究。東莞的實踐證明，“不建設”管制往往帶來：（1） 線內大量未完善手續的土地更加難以理順權屬關系；（2） 線內既存產業用地無法升級改造，相當長的使用期限內只能延續“三來一補”時期的五金、服裝加工等低端加工制造業，成為線內空間的持續生態污染源； （3） 線內空間得不到系統規劃和完善，生產生活環境品質始終低下。

1.2.4 引起社會公平性的討論

以東坑鎮為例，由于沒有自然保護區、一級水源保護區、森林公園、郊野公園、水庫、濕地等大型生態斑塊，加上歷史村落眾多且分散，相當數量的自然村和已建產業區被納入生態控制區進行管控。全鎮16個村 （社區） 就有12個行政村受生態線制約，其中坑美村和塔崗村70%以上面積在生態線內，黃麻嶺村和長安塘村也有50%以上面積在生態線內。這些村一方面為東坑鎮的生態安全作出重大貢獻，另一方面又只能獨立應對產業和社會“難以為繼”的發展困局，十年以來無數次向當地申請解決方案。

2 鄉村振興戰略背景下的生態管控

2.1 鄉村振興戰略主平臺——“田園綜合體”概念的提出

東莞生態控制線規劃實施十年之際，黨的“十九大”報告提出實施鄉村振興戰略，隨后，2017年中央“一號文件”提出實現鄉村振興的關鍵平臺——“田園綜合體”新概念，為生態控制線規劃管理工作提供了新的思考路徑。

2.2 田園綜合體與生態控制線的關系

田園綜合體集循環農業、創意農業、農事體驗于一體，《人民日報》 （2017） 評論其“將成為城鄉一體化的新支點和新引擎”。東莞憑借“四個輪子一起轉”，40年時間直接從農村成長為“世界工廠”，也由此造成社會結構多元，城市面貌呈現“半城半鄉、城鄉混雜”狀態，使其與“田園綜合體”有較為特別的契合度。尤其是沉寂多年的生態控制區，可望依托田園綜合體嘗試探索多元化的聚居模式，以及生態方向的產業升級轉型，重構和諧的人地關系。

3 生態控制區的利用與發展——以東坑鎮為例

東坑鎮位于東莞市中部，屬南亞熱帶季風氣候，年平均氣溫21.5 ℃，年均降水量1 620 mm，非常適合農業生產。寒溪河 （又名“青鶴灣水”） 自古貫穿其中，通達廣州，鎮內也有東行運河中的一段 （名為“東坑水”） 自南向北匯入寒溪河，兩條河流一起滋養著東坑大地，幫助東坑農業興旺發達。東坑鎮于南宋孝宗年間 （1163～1187） 開始有人居住，且一直是東莞埔田片區人口密集高地，是歷史悠久的農耕宜居古鎮，沉積了相當豐富的文化遺產。

東坑鎮內，尤其是寒溪河兩側至今保存有延綿6.7 km，總面積近5 000 畝的埔田地貌。目前是東坑鎮生態控制區的主要載體，且真實用作農事生產，具有發展田園綜合體的良好條件。

3.1 細化調整界線，明晰產權

東坑鎮生態控制區共計8.26 km2，基本屬于連接生態“斑塊”的“廊道”空間，根據“總量不減、占一補一”原則，只能“繡花式”調整。在對外圍空間和已經在城鎮規劃建設過程中顯現的問題全面梳理，多方面評估清退必要性、清退難度、權屬完整性等因素，東坑鎮結合當地土地利用總體規劃，在近期建設規劃中提出了生態控制線細化調整方案；同時提倡通過流轉、完善歷史用地手續等手段明晰線內線外土地及建筑產權。最終的生態控制線線型雖不理想，但體現了對歷史、對物權、對生態的尊重，厘清了部分歷史遺留問題，并同時一定程度上提高了生態控制區的生態純度。

3.2 發展田園綜合體，解決“建設”問題

城市生態控制線內空間，本就承載著自然界與人類社會相互過渡、相互滲透、相互融合歷史，蘊藏了無數當地歷史脈絡、景觀和文化遺產。這些線內空間在辯證分析后，有價值部分應該得到保護和傳承。

東坑這個農耕古鎮將“七姐誕”和“大金鐘戲會”兩大風俗節日都蜚聲在外的亭崗嶺，以及孕育了二月初二“賣身節” 的 5 000 畝埔田地貌引入市場運營的田園綜合體，帶動線內既存產業用地轉型改造，打造田園綜合體的配套設施，與線外空間形成良性互動。

另一方面，東坑鎮計劃參照廣州小洲村和長沙云田谷，將抗美、塔崗等生態管制型歷史村落植入文化創意藝術、主題活動和新業態，尋求空間建設、設施改善、產業更新等方面的解決方案。

3.3 引入生態補償、權利救濟等機制

雖然目前生態控制線具有較高的社會管理地位，但并不能抵消其造成部分社會公民法人合法權益受損的事實。筆者認為，應強化生態補償、權利救濟、清退補償等機制研究，在全域范圍內建立共同責任的管理機制，跨村 （社區） 按比例捆綁土地出讓和生態控制區內已建項目補償或清退，引導利益平衡，最終實現城市生態安全、持續發展與社會和諧。

4 結語

城市生態基底不光是綠色的，還應該是動態、和諧、且富含鄉土人文氣息的。技術上縱向傳承歷史文化遺產、對照權屬、分析難度，橫向銜接各類規劃、評估生態質量和生態安全，整體細化生態控制線，管理上引入田園綜合體解決線內“建設”需求，引入相應補償和救濟機制，最終引導社會權益平衡，實現和諧的人地關系。