農村失地老年人社會生活現狀調查研究——以江蘇省南通市港閘區X社區為例

朱晨芙，何凱欣

（河海大學，南京 211100）

改革開放以來，隨著社會主義市場經濟的不斷發展，中國的城鎮化速度不斷加快，越來越多的農村土地被征用，這也帶來了一大批失地農民［1］。《全國土地利用總體規劃綱要（2006—2020年）》提到，在強化對非農建設占用耕地的控制和引導的前提下，到2020年全國新增建設用地占用耕地將達到300萬hm2，屆時中國失地農民數量又將激增［2］。與此同時，中國的老齡化進程加快，相關研究報告顯示，到2014年底，中國65歲以上老年人口已經達到1.38億，占總人口的10.06%，預計到2020年，60歲以上的老年人口數量將達到2.5億。隨著農村土地的征用以及老齡化社會的到來，農村失地老年人的問題更應該得到社會關注。一方面，農民具有經濟上的低收入性、生活上的貧困性、政治上的低影響力和心理上的高度敏感性，是社會的弱勢群體；另一方面，江蘇省南通市人口老齡化呈現出了發展速度快、峰值相當高的特點，老齡化進程加快。有研究對農村老年人失地前后的現狀對比發現，其失地后經濟收入穩定，但來源減少；與城市老年人相比，生活方式不同；其居住環境改善，但家庭矛盾增多；文化價值觀不同，生活狀況堪憂。

1 失地老年人的概念界定

叢旭文［3］認為失地農民指的就是在工業化和城市化進程中，由于征地而失去土地經營權的農民，即失去了原有集體經濟組織農用地的承包經營權，但未能納入城鎮社會保障體系中的農民。馮曉平［4］將失地農民概念界定為：由于城市化建設或其他原因的征地需要，被迫或者主動地放棄土地而又暫時無法成為正式市民的那部分農民，他們可能已經農轉非，可能尚未農轉非，這是一種處于農民和市民之間的中間狀態，失地農民是對這部分人臨時身份的總稱。

按照國際規定，65周歲以上的人確定為老年人，而在中國，60周歲以上的稱為老年人。失地老年人則是由于城市化或工業化等原因的征地需要，被迫或者主動放棄土地，居住在征地補償安置社區中的60周歲以上人群。

2 調查對象基本特征描述

本研究的調查對象為江蘇省南通市港閘區X社區的失地老年人，共發放問卷100份，收回有效問卷100份。同時，在100名失地老年人中選取了10名老人進行了除問卷調查外的個案訪談，得出失地老年人基本情況。

X社區的失地老年人大多為原南通市港閘區幸福鄉村民，2012年被征地的同時進行了房屋拆遷，2015年村民們陸續入住X社區。98%的老年人遷入X社區已有3年，2%的老年人遷入該社區少于3年。從性別上來看，老年人中男性為38人，女性為62人。其平均年齡為74.7歲。從文化程度來看，老年人中文盲為38人，小學文化為49人，初中文化為11人，高中或中專文化為2人。子女數為2個及2個以上的老年人占調查人數的72%，只有1個子女的占28%。從健康狀況來看，老年人中身體較為健康的占19%，身體狀況一般的為54%，身體狀況較差的為27%。從征地前職業來看，有46%的老年人原本是純農民，其他的失地老年人原來不僅擁有土地，自己也有一份另外的工作，其中，43%的老年人曾經為企業職工，3%的老年人為企事業單位員工，8%的老年人為個體戶。

3 失地老年人社會生活現狀

3.1 失地老年人的收入狀況

3.1.1 月收入 X社區失地老年人的月收入情況見圖1。根據圖1可知，X社區失地老年人月收入在1000～2 000元的接近半數，略高于月收入2 000～3 000元的老年人數量，還有11%的老年人月收入超過3 000元。自2016年7月1日起，南通市港閘區城市居民最低生活保障標準調整為每月620元／人，X社區失地老年人的收入全部在南通市港閘區城市居民最低生活保障標準之上，因此若非家庭有特殊困難，失地老年人的基本生活是能夠得到保障的。

圖1 X社區失地老年人的月收入情況

3.1.2 主要收入來源 X社區失地老年人的收入來源情況見圖2。根據圖2可知，X社區失地老年人收入的兩大主要來源是養老金和政府的征地補貼，其次是房租收入和家人補貼的收入，還有少部分老年人通過再就業（通常是開墾荒地種菜買賣）和投資獲得一定的收入。可見，失地老年人的收入來源大多較為穩定，他們極少以風險性的投資獲取收益。此外，原本是企業職工并繳納過養老保險的老年人收入大多在2 000～3 000元，原本為純農民或者未繳納過養老保險的職工的主要收入來源是政府征地補貼，大多在1 000～2 000元。

圖2 X社區失地老人的收入來源情況

3.1.3 養老保險 X社區失地老年人養老保險參加狀況見圖3。根據圖3可知，X社區43%的失地老年人參加了城鎮企業職工養老保險，還有2%的老年人參加了機關事業單位養老保險。有45%的失地老年人沒有參加過養老保險。可見，參加養老保險的失地老年人大多是在企業工作或是機關事業單位職工，單純是農民的老年人參加養老保險的意識不強。沒有老年人參加農村養老保險和商業養老保險。

圖3 X社區失地老年人養老保險參加狀況

3.1.4 醫療保險 X社區失地老年人醫療保險參加狀況見圖4。根據圖4可知，X社區失地老年人有90%參加了醫療保險，10%的失地老年人沒有參加過醫療保險。可見，X社區失地老年人的醫療保險繳納率較高，但還并沒有完全覆蓋。參加醫療保險的老年人中38%參加的是城鎮居民基本醫療保險，52%的老年人參加的是新型農村合作醫療保險。沒有人參加商業醫療保險、津貼給付型醫療保險和費用型醫療保險。

圖4 X社區失地老年人醫療保險參加狀況

3.2 失地老年人遷入社區后的生活水平狀況

X社區失地老年人遷入社區后的生活水平變動情況見圖5。根據圖5可知，X社區93%的失地老年人認為生活水平提高了，只有7%的失地老年人認為遷入社區后生活水平降低了。這說明大部分的失地老年人認為搬入社區后的生活水平是提升的，也反映了社區生活有優于農村生活的部分。

X社區失地老年人生活水平提升方面情況見圖6。根據圖6可知，93名認為生活水平提高了的X社區失地老年人認為，收入增加是生活水平提高最重要的方面，其次是社區生活環境整潔舒適，再次是交通便利，最后是公共服務設施齊全。可見，收入是失地老年人最關心的方面，也是影響他們生活水平最重要的因素。

圖5 X社區失地老年人遷入社區后的生活水平變動情況

圖6 X社區失地老年人生活水平提升方面

X社區失地老年人生活水平下降方面情況見圖7。根據圖7可知，7名認為生活水平下降的X社區失地老人認為，支出增加是造成生活水平下降最重要的方面，其次是鄰里關系陌生，再次是集中住房樓層較高，不易親近自然，還有1名老人認為社區的房屋格局不如過去獨門獨戶的農村生活舒適。與收入相對應的，支出也是老年人比較重視的方面。

圖7 X社區失地老年人生活水平下降方面

4 X社區現有的社會服務狀況

4.1 社區社會服務狀況

X社區失地老年人接受過社會服務的比例較低，有近80%的老年人沒有接受過社會服務，僅有20%左右的失地老年人接受過社會服務。筆者在調查過程中了解到，接受過社會服務的失地老年人接受社會服務的形式僅僅是參加社區組織的簡單健康講座或者廣場舞。大部分老年人覺得社區活動給他們的生活帶來了樂趣，在一定程度上能緩解孤單，希望社區能多進行些社會活動來豐富自己的生活，如果有社區活動會積極參與；也有很多老年人希望社區活動的宣傳力度能再大一些，能夠讓他們及時知道并參與其中；同時希望能提供一些滿足老年人需求的社會服務，如助醫服務、法律援助服務等。

4.2 失地老年人社會服務存在的問題

社會服務數量較少，服務內容較為單一。X社區經常開展的社會服務形式為講座以及座談會，前期宣傳較少，很多老年人并不知道，同時他們也認為講座以及座談會的活動形式比較枯燥無趣，增加活動數量、增強活動宣傳力度和社會服務提供人員的素質是失地老年人認為當前社會服務最需要改進的三大方面［5-7］。此外，部分服務制度僵化，變通性不強，部分居委會工作人員態度消極，對待基層工作不認真；社區法律援助缺失，難以滿足老年人的需求。

5 X社區失地老年人社會保障對策分析

5.1 培養專業社會服務組織和人才

鼓勵在X社區內成立助老服務組織，開展專業服務。聯合政府以及專業社工隊伍的力量，在成立組織以及開展服務方面進行努力，引進社會工作專業人才，既讓社工專業人才在助老服務組織中發揮所長，又能使得助老服務組織更加專業，從而助力針對失地老年人的一系列服務政策落實。

同時開展社區工作培訓，提高X社區服務人員素質。居委會是中國的基層群眾性自治組織，社區居委會工作人員的素質關系到整個基層工作的質量。可以通過社會組織中的專業社工為X社區的居委會工作人員開展培訓，系統地講解社會工作中的個案工作方法、小組工作方法和社區工作方法，培養社區居委會工作人員的社會工作價值觀。

社工隊伍建設和社會政策倡導是提高失地老年人社會服務水平必要的前期準備，而滿足失地老年人的需求，使之切實感受到被社會關愛，則需要針對失地老年人需求開展專業社工服務，社會組織和社工在此時承擔的是服務提供者和資源鏈接者的角色［8，9］。對于X社區的失地老年人。可以從以下4個具體方面著手：前中后調研相結合，準確把握服務項目的整個過程；組建社區融入小組，幫助失地老年人適應社區，緩解孤獨感；增強社區服務能力，提高老年人活動質量；鏈接律師事務所，滿足失地老年人的法律援助需求。

5.2 建立土地長效補償機制

黃朝明等［10］提出可以建立“無地農民社保基金”，作為土地征用補償的輔助手段，用作失地農民的社會保險開支。孟令琳［11］則提出改變當前一次性補償的方式，建立連續性的補償機制，讓失地農民獲得土地征用后經營收益的分紅，或者匯入農民的社保；城鎮居民社會保障體系應當惠及失地農民，使失地農民真正融入城市。公共服務是政府彰顯其公共性的實現手段，在管理型政府向服務型政府轉變過程中，應突出政府的公共服務職能，提高政府對公共物品與服務的供給能力與水平，逐步推進公共服務均等化。由于中國實行城鄉二元分割體制，農民長期被排除在社會保障體系之外，土地作為惟一的保障資源對于農民而言十分重要，它是農民的就業和養老保障，但失地農民所得的有限的貨幣賠償無法為其提供可靠的生活保障［12］。因此，政府可以從改善失地農民的生活狀況入手，在土地收益分配中適當提高貨幣補償標準，滿足失地農民的現實需求，并且兼顧失地農民對于公共產品和服務的長遠需求［13］。

5.3 提高政府政策關注度

提升失地老年人社會服務水平，提高失地老年人生活質量，需要政府提高對失地老年人的關注度，在政策上給予扶持，社會組織和社工在其中扮演的是政策倡導者的角色。各級政府應切實落實地方養老政策，增加公益事業的投入。2011年，國務院頒布了《社會養老服務體系建設規劃》；中央十八部委又聯合頒發了《關于加強社會工作專業人才隊伍建設的意見》；2013年9月，國務院發布《關于加快發展養老服務業的若干意見》，可見政府對于養老事業是十分重視的。然而宏觀的政策意見在具體地區進一步落實的時候依然會面臨很多的挑戰。應大力推進醫保制度改革，滿足老年人醫療需求。社會組織和居委會工作人員可以通過上門訪談的方式，向失地老年人宣傳醫保制度的優勢，幫助自信身體健康不需要或者不相信醫療保險的老年人轉換認知，提高其醫療保險參與率；建立醫保彈性準入制度，切實應對老年人需要，通過建立更加靈活的準入原則，對確實需要社會服務的老年人放寬標準，切實滿足老年人需求，保障老人基本生活，達成為老年人服務的最初目標。

5.4 增強社會服務創新意識

王彩芳［14］建議，對于集中安置的失地農民，可以以社區為平臺，增強其擴大社交網絡的意識和能力。另外，利用大眾傳播媒介促進城市居民盡快接納失地農民，從而幫助失地農民更好地從農民身份過渡到市民身份［15，16］。社區工作人員可以通過開展小組活動，擴大失地老年人的交際圈，增添其生活的樂趣，有助于解決失地老年，人的社區融入問題，緩解老年人孤獨感。但小組活動參與人數有限，受益人群只是失地老年人當中的一部分。為惠及整個社區的失地老年人，可以增加大型活動的數量，并不斷學習國內外先進的社會服務經驗，努力增強服務創新意識，提高活動的質量。

健康狀況是老年人最關注的問題之一，X社區的失地老年人也不例外。X社區當前開展的健康講座的確符合失地老年人對于健康常識的需求，但因為控制場面、減少成本，宣傳活動只對少部分老年人開放的方式不可取。為了擴大宣傳范圍，可以增加講座次數，將2周1次的健康講座增加為1周1次，讓更多的失地老年人享受到免費健康檢查和咨詢服務。考慮到失地老年人的體能問題，可以盡量安排一些室內的、不需要消耗太大體力的活動，如斗蛋、趣味釣魚等。