人大監督：創新方式增強實效

/韋飛紅 張旦萍

從督查情況來看，全省各地貫徹落實中央和省委文件精神，支持人大加強和改進監督工作，監督實效不斷增強。創新監督工作方式方法，如湖州市推行年度監督工作項目化管理。深化全口徑預決算審查監督，如寧波市在全國率先將市屬相關開發園區預決算納入人大監督范圍。對超過一定額度或調增概算超過一定比例的政府性重大投資項目，規定須經人大常委會批準。本期以典型案例解剖的方式呈現我省各級人大常委會創造性地貫徹落實法律賦予人大的監督權的歷程，真正體現人大監督的性質和權威。

東陽市人大監督有力量，《人民日報》連續六年跟蹤報道

一直以來，“花架子”“走形式”是老百姓對人大監督的印象。但是，東陽人大的監督不但沒有缺位，而且大有作為，努力實現“件件有著落”。一個縣級人大的監督力量從而何來?

2012年至2018年，《人民日報》連續六年對東陽人大監督工作進行了長篇跟蹤報道，用鮮活生動的事例、成效客觀地記錄了東陽人大六年多來走過的監督之路：在黨的領導下，在法治框架內，人大監督在為當地政治經濟文化健康發展保駕護航中發揮著實實在在的作用。既有擲地有聲的底氣，更有篳路藍縷的艱辛；既有改革創新的銳氣，更有持之以恒的堅守；既有扶正黜邪的豪氣，更有以民為本的溫情……

有抓手：吃透精神吃透民情，準確把握監督重點

管好“錢袋子”，過好“緊日子”，是近年來政府建設的主旋律，這也為東陽人大監督提供了“抓手”。2018年，東陽市政府提出的“東陽循環經濟產業園工程”項目因前期選址工作沒完成被市人大常委會叫停，市政府根據市人大意見對“東陽驕傲廣場改造提升項目”的改造面積由10萬平方米調整為8.3萬平方米，投資總額核減3000萬元。

東陽市人大常委會開展監督農貿市場改造提升工程。

這樣的案例并不鮮見，2012年十四屆東陽市人大常委會作出決定，由財政資金投資3000萬元以上項目、中途需要調整的政府投資重大項目及實施中投資額超出原概算10%或500萬元以上的項目，都將逐個經市人大常委會審查，并不斷完善改進審查方式。六年多來，東陽人大經審查共否決政府重大投資項目6個，提出調整項目投資規模、金額等10余次，既節省了財政資金成本，又提高了投資效益。

東陽江流域水污染治理專項工作評議會議現場。

“近年來，我們要求政府將債務計劃細化到單位、項目，并作為預算草案的一部分提交人代會審查批準，使東陽市政府性債務率一直控制在省政府規定的警戒線以內，在全省屬較低水平；2013年的市人代會作出《關于從嚴控制國有股權轉讓的決定》，防止國有資產流失；制定《關于加強鎮鄉級財政預算審查監督工作的指導意見》，解決鎮鄉人大對本級財政預決算監督“虛化”和“走過場”的現象；2016年首次引入第三方財政資金績效評價，內容逐步從專項資金拓展到鄉鎮、機關部門財政整體支出情況……”市人大常委會副主任徐立剛說起財政監督工作一項項創新舉措如數家珍，多數做法在金華市乃至全省尚屬首例。

“人大監督的另一個抓手就是社情民意，就是要考慮地方實際，強調地方特色，哪里是百姓反映強烈的，哪里就是人大監督的重點。”東陽市人大常委會主任施侍偉說。每年政府的十大民生實事是人大監督的重中之重，比如農民飲用水、居家養老等造福子孫后代的大事，民間借貸、農房集聚、拆后重建等社會熱點焦點問題，都被列為重點監督計劃，要求市政府領導領辦，人大常委會分管領導和相關委辦重點分線督辦。

《人民日報》評價：東陽市人大常委會黨組明確定位，圍繞中心、服務大局，深刻領會和準確把握黨中央的決策部署、地方黨委的工作思路和人民群眾的真實意愿，為人大監督提供了指引，厚實了底氣。

有辦法：從事后程序監督到全程實質監督，切實轉變監督方法

人大監督要避免放馬后炮，也要避免隔靴搔癢，更要避免一審了之。東陽人大在以往聽取審議報告、專題調研等監督基礎上，探索推出了介入性審查、專項工作評議、專題詢問等舉措，強調過程性、實質性監督。

在十四屆東陽市人大常委會成立之初，就提出要改變以往對政府投資重大項目計劃事后程序性審議的做法，要求人大相關工委提前介入項目計劃制定，提前參與項目調研，及時提出意見，源頭防止問題。先提交主任會議初審后，再提交人大常委會逐項表決。這一改變得到了東陽市委的支持和肯定，實現了人大監督從“事后程序性監督”到“過程實質性監督”的轉變。如今，人大和政府之間也加強了聯系溝通，人大主任會議在初審中對政府提交的傾向于改善性形象性的項目、不適宜立即開工建設的項目等提出意見建議，市政府接納了建議意見就不再將該類項目提交常委會審議，從決策程序合理化的角度，進一步確保了決策的科學性。

專項工作評議的最大特點在于過程監督。“采取提前介入、同步監督、跟蹤督查方式實行全過程監督，事后還要‘回頭看’，對水污染治理效果進行滿意度測評，滿意度不過半的，要追究責任，必要時啟動撤職程序。”東陽人大常委會城鄉建設與環境資源保護工委主任潘錫林說，“市政府對東陽江水污染治理工作設計時間表、施工圖時，我們就開始介入，及時提出意見，確保治理方案的科學性。在長達3年多的評議周期內，安排了日常檢測、實地調研10余次，還有每年一次階段性評議，約80位人大代表和群眾代表參與評分。確保評議周期設定與工作周期同步，督促政府及有關部門邊評邊改、未評先改。”

在東陽市人大常委會財經工委主任陸彩霞的辦公室電腦里還安裝了市財政局的預算指標管理系統，實時掌握財政預算執行情況，“我們可以實時提醒，防止出現年初資金不到位、年底突擊花錢的不正常現象。”

《人民日報》評價：東陽人大堅持“把工作做在監督前、把原則體現在監督中、把效果彰顯在監督后”，特別是在“全程監督”基礎上“提前作為”，效果明顯。

有實效：做好監督后半篇文章，確保人大監督“事事有著落”

對于監督工作，施侍偉始終秉持一個觀念，“人大監督工作寧可少一點，也要保證有實效。”長期以來，“件件有著落”一直是東陽人大監督的目標。

從2013年開始，東陽人大將水污染治理列入專項工作評議議題，連續3年不間斷地監督，直到實現江水從劣Ⅴ類水到Ⅲ類水的治理目標；對食品安全工作專題詢問后，繼續采取一年一匯報，定期“你點我檢”，三年“回頭看”等形式跟蹤督查；持續監督養老服務工作，督促市政府和有關部門建立較為完善的居家養老服務體系……

“自2012年以來，多次修改完善《關于加強審議意見交辦反饋督辦的實施辦法》，要求針對人大常委會提出的各項審議意見，政府都必須將研究處理和整改落實情況及時反饋到人大。同時建立銷號制度，審議意見處理完成的作銷號處理，未能完成的，則以政府文件形式制定處理完成路線圖、時間表，作出書面承諾。常委會每季度要對“一府兩院”落實審議意見情況進行檢查通報，年末，還會開展滿意度測評。”市人大辦公室主任胡旭升介紹。

《人民日報》評價：人大監督轟轟烈烈走過場，不僅耗費了人力、財力，還耗費了公信力。東陽人大監督給力，很重要的一點就是體現在“件件有著落”上。

義烏市人大強化政府重大投資項目監督顯擔當

2019年1月16日，義烏市第十五屆人民代表大會第三次會議通過2019年國民經濟和社會發展計劃決議，意味著作為政府重大投資項目的高架站房建設工程，經過義烏市人大的層層審查，最終正式獲批。

“這個項目一直受到人大代表和社會各界的高度關注，正式獲批我們深受鼓舞，更加堅定建設的決心和信心！建成后，站場規模將達‘11臺26線’，義烏站將成為規模僅次于杭州站的樞紐型客站。建成后，每位旅客能少走500米，年節省路程能繞地球300圈！”義烏市鐵路樞紐管委會黨組書記、主任李平如是說。

當前，義烏正全力推進國際貿易綜合改革試驗區建設，經濟社會轉型和城市建設迎來了新一輪的提升發展契機。諸如高架站房建設工程的政府重大投資項目比重在上升。如何建立健全有效的監督機制，依法行使人大職能，管好政府的“錢袋子”，成為義烏市人大深耕不輟的重要課題。從建立制度規范到完善審查機制，從理順監督流程到發揮監督效應，義烏人大在不斷地探索和學習中走出了一條行之有效的擔當之路。

2013年9月，義烏市人大常委會出臺了《政府重大投資項目監督暫行辦法》，劃定了納入常委會審查監督項目的范疇：一是投資總額1億元以上的交通、城建等基礎設施類項目；二是投資總額在5000萬元以上的其他項目；三是低于上述標準，常委會認為仍有必要列入監督的項目。

義烏市人大強化政府重大投資項目監督，更好推動經濟社會健康、長遠發展。葉堅攝

“我們在充分調研的基礎上，結合義烏經濟社會發展實際出臺了這一《辦法》，當時就引起了社會各界的廣泛關注，因為它明確了監督的依據、方式和內容。監督一旦有了標準，也就有了剛性，也就能更充分地行使人大法定職能。”參與《辦法》制定工作的義烏市人大常委會工作人員這樣表示。

2013年以來，義烏市人大共審查政府重大投資項目（包括年內新增或調整項目）10批共110個。

在監督體系構建上，具體做到“四位一體、層層把關”

一個項目須經過“人大代表及專家會審—主任會議初審—常委會復審—人代會批準”四道“門檻”層層把關。首先由財經工作委員會牽頭，組織人大代表和法律、財經、規劃、建設、審計等方面專家，以實地踏勘、調研和座談等方式對政府提交的重大項目方案開展逐項評審。針對項目的可行性、必要性等提出客觀翔實的會審意見。在會審意見基礎上，主任會議抓住問題突出、意見集中的項目進行初審，責成相關單位修改或完善。其中，一些不成熟的項目不予提交常委會。人代會前的常委會會議對主任會議提交的政府年度重大投資項目計劃草案進行正式審查，并提出專項審議意見。經有關部門落實改進措施后，再將項目計劃草案提交人代會審查通過。

2014年2月，市政府提交了“孝子祠廣場地下停車場”項目計劃方案。經審議，常委會對該項目的可行性、投資規模、建設時機等提出了諸多疑問，要求再作深入論證。市政府研究后，最終取消了該項目的實施計劃。義烏市人大常委會副主任、財經委員會主任委員顏新香說：“我們的審查會著重圍繞重大投資項目‘要不要建、什么時候建、如何建’等問題展開，通過深入走訪群眾，傾聽他們的呼聲，以更好地服務企業、服務群眾、服務基層為出發點和落腳點，積極加強與政府的互動溝通，力求做到每個項目上馬有因、落地有據。”

針對一些項目單位造價、投資額度偏高，與實際需求偏離過大等問題提出意見后，市政府及時優化調整了建設方案。如原計劃投資8000萬元的某山景觀工程調減到3500萬元；義烏某中學改擴建項目投資額度降低了3400萬元等。幾年來，在市人大常委會的監督下，義烏市政府4個擬建重大項目取消了計劃方案，37個重大項目優化了規劃設計方案，取消項目實施和調減項目投資額度的資金達到22.62億元。“四位一體”監督體系充分展示出其科學性、權威性和民主性，實現了進一步規范政府投資行為的目的。

將中途進行調整或變更的項目作為審查監督的重中之重

《政府重大投資項目監督暫行辦法》規定，調整項目概算超過1000萬元的，或項目實施過程中發生變更事項且金額達到500萬元以上的，市政府及相關部門應報人大常委會審查。

在監督過程中發現，年內新增或有重大調整的項目往往表現出一定程度的迫切性，容易出現項目論證不充分、規劃設計過于粗放等問題。對此，義烏人大堅持“時間服從質量”原則，通過嚴格落實審查監督程序來強化人大監督的主導性，體現了人大監督的剛性。

人大監督重在“后半篇文章”。義烏人大尤其重視審查監督意見的辦理。一方面，在施工管理、概算控制、工程質量等方面，及時跟進審議意見的落實情況，通過與部門對接實現人大建議、意見件件有著落、事事有回音。另一方面，借力于審計監督，將政府重大投資項目績效作為重點審計項目列入年度的“同級審”清單。

“監督的目的在于更好地推動經濟社會健康、長遠的發展。我們希望，能最大限度地發揮人大的監督職能和作用，讓政府在上馬重點投資項目時，考慮得更周全，錢花得更務實，工程建設得更漂亮！”義烏市人大常委會主任陳秀仙表示，“下一步，我們會進一步強化監督剛性，深化人大監督結果的社會化運用，彰顯人大力量，凝聚社會共識。同時，我們會更加注重人大代表監督履職能力的培養，提升人大監督的水平。”■