地方立法：緊扣“脈搏”彰顯特色

/周明耀 王旭東

五年來(lái)，我省有立法權(quán)的地方黨委高度重視人大立法工作，召開立法工作會(huì)議，出臺(tái)指導(dǎo)性文件，研究批準(zhǔn)人大五年立法規(guī)劃、年度立法計(jì)劃和重要法規(guī)草案，加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域立法，突出地方特色，《衢州市電動(dòng)自行車管理規(guī)定》《嘉興市秸稈露天禁燒和綜合利用條例》等一批地方性法規(guī)相繼出臺(tái)。各地緊扣時(shí)代脈搏，堅(jiān)持科學(xué)立法民主立法依法立法，完善人大主導(dǎo)立法工作機(jī)制。本期選取部分案例，從一個(gè)側(cè)面勾勒出地方立法與改革決策同頻共振的發(fā)展脈絡(luò)。

溫州市人大常委會(huì)制訂《溫州市文明行為促進(jìn)條例》，推動(dòng)社會(huì)文明建設(shè)。

寧波市人大：探索實(shí)行“雙組長(zhǎng)”立法工作機(jī)制

新時(shí)代，繼往開來(lái)，地方立法面臨的一個(gè)重大命題是——如何實(shí)現(xiàn)人大及其常委會(huì)在立法中的主導(dǎo)作用？寧波市人大常委會(huì)立足于傳承、致力于創(chuàng)新，先后在居家養(yǎng)老服務(wù)、生活垃圾分類管理、非機(jī)動(dòng)車管理等重要立法項(xiàng)目，探索實(shí)行“雙組長(zhǎng)”立法工作機(jī)制。

重要法規(guī)起草“雙組長(zhǎng)制”指的是，由市人大常委會(huì)聯(lián)系副主任和分管副市長(zhǎng)共同擔(dān)任立法起草小組組長(zhǎng)，協(xié)調(diào)解決重大問(wèn)題。

據(jù)介紹，在立法項(xiàng)目的前期調(diào)研階段，開展重要立法課題聯(lián)合調(diào)研活動(dòng)，由人大相關(guān)專門委員會(huì)與政府部門、法規(guī)涉及的主要政府部門聯(lián)合開展調(diào)研，視情邀請(qǐng)第三方提供智力支持，通過(guò)整合各自的資源和優(yōu)勢(shì)，合力做好調(diào)研工作，分析立法的必要性和立法內(nèi)容的合法性、可行性。如，在居家養(yǎng)老立法調(diào)研工作中，寧波市人大內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)重點(diǎn)梳理了在法規(guī)草案整體中起核心性、支架性作用，且意見分歧較大的兩個(gè)條款：居家養(yǎng)老服務(wù)用房的規(guī)劃建設(shè)指標(biāo)和居家養(yǎng)老服務(wù)適度普惠制條款，詳細(xì)闡明各方意見，借鑒其他城市的立法和居家養(yǎng)老管理經(jīng)驗(yàn)，分析不同方案的利弊。

在法規(guī)正式列入立法項(xiàng)目后，由市人大常委會(huì)辦公廳和市政府辦公廳聯(lián)合發(fā)文，成立由市人大常委會(huì)副主任和市政府分管副市長(zhǎng)共同擔(dān)任組長(zhǎng)的立法起草小組。如果法規(guī)涉及的政府部門較多、協(xié)調(diào)難度較大，如寧波市的非機(jī)動(dòng)車管理立法，由常務(wù)副市長(zhǎng)擔(dān)任政府方面的組長(zhǎng)，以加大統(tǒng)籌協(xié)調(diào)力度。副組長(zhǎng)一般由市政府副秘書長(zhǎng)和人大相關(guān)工作機(jī)構(gòu)、政府法制部門、法規(guī)涉及的主要部門負(fù)責(zé)人擔(dān)任，起草小組成員為法規(guī)涉及的相關(guān)單位分管領(lǐng)導(dǎo)。視情況邀請(qǐng)專家、學(xué)者等擔(dān)任起草小組立法顧問(wèn)。

從“雙組長(zhǎng)”立法工作機(jī)制的運(yùn)作程序看，主要通過(guò)開展聯(lián)合調(diào)研和召開全體會(huì)議的形式開展工作。根據(jù)法規(guī)起草、調(diào)研論證、一審、二審、通過(guò)實(shí)施等階段，“雙組長(zhǎng)”立法起草小組分別召開全體會(huì)議，確定各個(gè)階段主要工作任務(wù)，有針對(duì)性地開展聯(lián)合學(xué)習(xí)考察或者調(diào)研，協(xié)調(diào)解決立法過(guò)程中的重大問(wèn)題。

從寧波的實(shí)踐看，在“雙組長(zhǎng)”立法工作機(jī)制下，各方能夠全程參與立法進(jìn)程，充分表達(dá)意見，“雙組長(zhǎng)會(huì)議”成為溝通協(xié)商、解決分歧、統(tǒng)一思想的平臺(tái)。“雙組長(zhǎng)”立法工作機(jī)制有利于加強(qiáng)黨對(duì)立法工作的領(lǐng)導(dǎo)。人大常委會(huì)和政府分管領(lǐng)導(dǎo)全程參與、直接指導(dǎo)法規(guī)的起草工作，站位更高，視野更廣，有利于通過(guò)立法工作推動(dòng)市委的決策部署得到貫徹落實(shí)。另一方面，有了“雙組長(zhǎng)會(huì)議”達(dá)成的共識(shí)基礎(chǔ)，能夠更加容易抓住立法涉及的重大體制和重大利益格局調(diào)整等關(guān)鍵問(wèn)題，及時(shí)向市委提出重點(diǎn)突出、條理清晰、內(nèi)容成熟的法規(guī)草案匯報(bào)稿。

此外，“雙組長(zhǎng)”立法工作機(jī)制有利于實(shí)現(xiàn)立法民主。以“雙組長(zhǎng)”立法工作機(jī)制為議事平臺(tái)，政府能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)各個(gè)部門的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，第三方可以提供有效的智力支持，法規(guī)涉及的各個(gè)利益群體能夠充分表達(dá)意見，人大常委會(huì)可以充分聽取、斟酌各方的利益關(guān)切，從而實(shí)現(xiàn)立法民主。

《寧波市居家養(yǎng)老服務(wù)條例》在市人代會(huì)上獲得高票通過(guò)后，擔(dān)任組長(zhǎng)的分管副市長(zhǎng)在“雙組長(zhǎng)會(huì)議”上說(shuō)，開展立法工作一年多來(lái)，直接參與赴外地學(xué)習(xí)考察、市內(nèi)調(diào)研和四次“雙組長(zhǎng)”全體會(huì)議，感觸很深。“雙組長(zhǎng)”工作機(jī)制，既是立法的過(guò)程，也是一個(gè)學(xué)習(xí)和理清工作思路的過(guò)程。“有了對(duì)立法工作的全過(guò)程參與，我們能夠更好地領(lǐng)會(huì)條例關(guān)于居家養(yǎng)老服務(wù)‘適度普惠制’等改革創(chuàng)新的精神，制定出符合立法本意的實(shí)施細(xì)則和配套政策，也使我們對(duì)做好我市的居家養(yǎng)老服務(wù)工作充滿了信心。”

溫州市人大：從“臨摹式”立法向“創(chuàng)制式”立法邁進(jìn)

擁有地方立法權(quán)是溫州長(zhǎng)達(dá)28年的追求。溫州人的精神，是事事超前，敢為天下先。自2015年7月獲批行使立法權(quán)以來(lái)，當(dāng)年就制定了首部地方性法規(guī)《溫州市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》。至今，從立法質(zhì)量上來(lái)看，已從最初蹣跚學(xué)步的“臨摹式”立法向迎難而上的“創(chuàng)制式”立法邁進(jìn)。

開展“缺口性”制度創(chuàng)制。即上位法雖然已經(jīng)針對(duì)相同管理事項(xiàng)作出規(guī)定，但相關(guān)制度規(guī)范仍不夠契合實(shí)際需要、具有現(xiàn)實(shí)局限性時(shí)，需要地方立法在不違背上位法相關(guān)規(guī)定和精神的前提下創(chuàng)設(shè)更多的選擇方案，達(dá)到立法目的。如物權(quán)法、國(guó)務(wù)院和浙江省的物業(yè)管理?xiàng)l例都規(guī)定了業(yè)主大會(huì)制，但現(xiàn)實(shí)中大部分業(yè)主對(duì)小區(qū)事務(wù)不關(guān)心、不關(guān)注，導(dǎo)致業(yè)主大會(huì)召開難、表決難。為此，溫州市人大在物業(yè)管理立法中創(chuàng)設(shè)了業(yè)主代表大會(huì)制，由業(yè)主代表根據(jù)業(yè)主的授權(quán)行使業(yè)主權(quán)利，構(gòu)成對(duì)業(yè)主大會(huì)制的制度補(bǔ)缺，有利于小區(qū)事務(wù)參與度、決策度的提高。

寧波市人大常委會(huì)就制訂《寧波市全民閱讀促進(jìn)條例》開展立法調(diào)研。 丁升艷 攝

開展操作性制度創(chuàng)制。即所謂的“細(xì)化上位法規(guī)定”。一方面要把一些成熟的、行之有效的行政管理舉措予以立法固定，同時(shí)也需要在此基礎(chǔ)上增加、改進(jìn)甚至創(chuàng)新制度供給。如在制定《溫州市危險(xiǎn)住宅處置規(guī)定》過(guò)程中，黨委、政府以及社會(huì)各界對(duì)可否在《浙江省房屋安全管理?xiàng)l例》規(guī)定的“消除現(xiàn)實(shí)危險(xiǎn)的必要措施”范疇下進(jìn)一步豐富D級(jí)危險(xiǎn)住宅的處置手段，提出了很高的期待和要求。溫州市人大根據(jù)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法，規(guī)定有發(fā)生安全事故現(xiàn)實(shí)危險(xiǎn)的，啟動(dòng)應(yīng)急處置預(yù)案，可以根據(jù)實(shí)際情況決定采取關(guān)閉危險(xiǎn)住宅、禁止人員進(jìn)入的措施，體現(xiàn)了合法、務(wù)實(shí)、謙抑的立法理念，較好地平衡了各方利益與需求。

開展“接口性”制度創(chuàng)制。由于犯罪和刑罰、民事基本制度屬于法律保留范疇，嘗試設(shè)置一些接口制度與其進(jìn)行對(duì)接，以進(jìn)一步達(dá)到立法規(guī)制的目的，提高法律法規(guī)規(guī)范的整體效能。如業(yè)主委員會(huì)成員“公款私存”、收受商業(yè)賄賂，甚至挪用、侵占公共資金的現(xiàn)象普遍存在，但由于對(duì)業(yè)主委員會(huì)的性質(zhì)、地位認(rèn)識(shí)不清，這種行為難以被追究責(zé)任，業(yè)主維權(quán)難。根據(jù)理論與實(shí)踐的發(fā)展，在《溫州市物業(yè)管理?xiàng)l例》中確認(rèn)其法律地位，明確其法定職責(zé)，為其承擔(dān)民事法律責(zé)任、追究其刑事法律責(zé)任實(shí)現(xiàn)了與相關(guān)法律規(guī)范的對(duì)接。

開展引領(lǐng)性制度創(chuàng)制。地方立法作為地方治理能力現(xiàn)代化的重要制度依托，應(yīng)當(dāng)通過(guò)一批創(chuàng)新性、探索性、引領(lǐng)性的規(guī)范，聚焦改革焦點(diǎn)、保障改革需要、增強(qiáng)改革動(dòng)力。如在制定《溫州市電梯安全條例》過(guò)程中，溫州市人大根據(jù)物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展，規(guī)定對(duì)載人電梯實(shí)施智能化監(jiān)測(cè)裝置全覆蓋，但考慮到全市新老電梯的實(shí)際情況不同，在具體推進(jìn)上采取分類逐步實(shí)施；作為一項(xiàng)重要的民生工程，在滿足建筑物結(jié)構(gòu)安全、消防安全等要求的前提下，鼓勵(lì)既有住宅加裝電梯。由此，在法規(guī)制度設(shè)計(jì)上注意處理好現(xiàn)實(shí)性與前瞻性、原則性與操作性之間的關(guān)系，增強(qiáng)法規(guī)適應(yīng)改革發(fā)展的張力。■