以實名制為基礎建構建筑業和諧勞動關系

【摘要】我國的建筑業欠薪問題之所以久治不愈，是因為沒有解決產生欠薪問題的內在問題，即我國建筑業普遍實行的工程層層分包轉包的管理制度以及相應的用工制度，使建筑業的勞動關系不規范。構建建筑業規范和諧的勞動關系，呼喚建筑工人實名制，而建筑工人實名制的出臺則為建筑業勞動關系法治化奠定了基礎。

【關鍵詞】建筑工人實名制 欠薪 和諧勞動關系 【中圖分類號】C913 【文獻標識碼】A

如何構建建筑行業和諧的勞動關系，是我國和諧勞動關系構建中最為突出的課題。自20世紀80年代在建筑業推行工程承包與分包制度以來，勞資矛盾和勞資沖突問題即開始在建筑業凸顯，其中最為突出的現象是欠薪和討薪大量出現并屢治不絕。這一現象不僅嚴重侵害勞動者權益，也直接影響建筑行業的健康發展，更為重要的是影響了國家和社會的和諧穩定。2019年3月1日，由住房和城市建設部與人力資源和社會保障部共同發布的《建筑工人實名制管理辦法（試行）》（簡稱《管理辦法》）正式施行。這為治理建筑業勞動關系開啟了一個新的思路，并為深化和完善勞動關系提供了制度基礎。

建筑業不規范的勞動關系呼喚實名制

在社會主義市場經濟條件下，勞動關系是一種由法律規制和調整的關系。勞動關系法治化，是改革開放以來黨和政府努力推進的一項重大改革措施。為此，我國從20世紀90年代以來頒布了工會法、勞動合同法、社會保險法等一系列勞動法律法規，初步構建了中國的勞動法律體系。特別是勞動合同法的實施，不僅保障了勞動者權利，而且在穩定勞動關系的基礎上促進了企業持續發展。

但建筑業由于其行業特點，和諧勞動關系建構問題一直比較突出。其中最為嚴重的問題是欠薪。盡管各級政府對于欠薪問題出臺了許多舉措，從2003年“總理討薪”，到設立“欠薪保障基金”，從建立農民工維權中心，再到2011年欠薪入罪，這些舉措對于防止欠薪問題雖然也有一定的抑制作用，但并沒有能夠遏制和杜絕建筑業的欠薪問題。與此同時，由欠薪所引發的集體討薪等群體性事件在各地也時有發生。

我國建筑業欠薪問題之所以久治不愈，一個重要的原因是，這些措施只針對解決欠薪的現象而制定，并沒有解決產生欠薪問題的內在問題。究其主因，還在于我國建筑業目前普遍實行的工程層層分包轉包的管理制度以及相應的用工制度。在現今的建筑行業，許多建筑承包商需要預先墊付資金或原材料及勞動力才能獲得施工項目。在這期間，勞動者平時只能發一些生活費，到了年關休工或工程結束時才能結算工資。而且勞動者的工資和工程款是綁在一起的。總承包商拿不到工程款項，下面層層分包的施工隊也拿不到錢，致使工人被集體欠薪。當然，也有一部分承包商或施工隊惡意拖欠工資，即使他們有錢也故意不發、少發或晚發，更有一些雇主欠薪跑路或卷款潛逃。

對于欠薪問題，許多地方借鑒國際做法建立了欠薪保障基金，但這一基金只是事后補救，卻無法阻遏欠薪發生，并且基金數額也無法抵補龐大的欠薪數額，因此作用有限。2011年在欠薪治理的輿論高壓態勢下，惡意欠薪罪最終落地，但是實施的效果并不理想。盡管這一罪名為懲治惡意欠薪提供了法律依據，但法律條文過于原則使得執行很困難。在現實中即使惡意欠薪立案，要么是拘留、罰款，要么是企業主還錢了事，真正判罪服刑的案例很少。

遏制欠薪“要從制度上主動防治欠薪，不能僅限于被動討薪”，即推行建筑行業勞動關系法治化。現實狀況是，我國的建筑業勞動關系還不規范。建筑工人基本上處于分散化和原子化狀態，勞資力量對比不對等。建筑業有效的勞動合同簽訂率不到10%，工會組建更是微乎其微，建會難入會難普遍存在；一些建立的工會徒有其名。

在一個高度分散、流動的建筑業勞動力市場中，層層分包的用工機制使管理和作業兩層分離，勞動者都不知道究竟誰是他的直接雇主，雇主也搞不清楚自己的雇員有哪些人。個別勞動關系如此，集體勞動關系更無從談起。因此，才會出現大規模、大數額、長時期的集體欠薪。防治欠薪，要從建立勞動合同關系開始，首先搞清楚勞動者的個人信息，如身份證、文化程度、工種、技能等級和基本安全培訓等基本信息，工作崗位、勞動合同簽訂、考勤、工資支付和從業記錄等從業信息，誠信評價、舉報投訴、良好及不良行為記錄等誠信信息。確認這些信息，是作為企業勞動關系法治化基礎的勞動合同制度的前置條件。由此，構建建筑業規范的勞動關系，呼喚建筑工人實名制出臺。

建筑工人實名制是規范勞動關系的基礎工程

欠薪問題作為建筑業勞動關系不規范的集中表現，其治理則涉及建筑業勞動關系系統規范。對于這一問題，2016年頒布的《國務院辦公廳關于全面治理拖欠農民工工資問題的意見》要求，2020年實現基本無拖欠工資的目標。2017年7月，解決企業拖欠工資問題部際聯席會議辦公室頒布了《治欠保支三年行動計劃（2017-2019）》，提出要“全面實行農民工實名制管理制度”，“工程建設行業主管部門要督促用人單位與招用的農民工依法簽訂勞動合同，建立職工名冊……配備勞資專管員，建立勞動計酬手冊，健全用工和工資支付記錄，明確用人單位對農民工的工資支付責任”。另外，該計劃還對落實按月足額支付工資規定、完善工資支付監控機制、落實工資保證金制度、建立農民工工資專用賬戶管理制度、強化勞動保障監察執法、充分發揮勞動爭議調解仲裁作用等內容作了規定。

實名制從2017年開始在國內部分建筑業推行，一些試點單位取得了較好的效果，但還沒能在全國普遍實行。《管理辦法》明確要求，2019年底在全國房屋建筑和市政基礎設施工程單位基本實現實名制管理全覆蓋，并規定：“建筑工人實名制是指對建筑企業所招用建筑工人的從業、培訓、技能和權益保障等以真實身份信息認證方式進行綜合管理的制度。”這一制度就其實質而言，是以實名制為切入點，在建筑業具體推行勞動合同制度，是建筑業勞動關系法治化的基礎工程。實名制的直接意義，就是要促進建筑業用工制度改革，使用工制度由以往的企業勞務關系用工轉變為勞動合同用工。

以往的建筑業用工是一種流動的、關系不確定的、以項目為中心的勞務用工制度，而勞動合同用工則是一種相對穩定的、關系確定的、以人為中心的用工制度。實名制僅僅是勞動合同用工的基礎和前提條件，因為只有實名制才可能建立勞動合同制度。企業構建實名制為特點的勞動關系，重點在于解決以下三個問題。

關于勞動合同。鑒于以往的建筑工人絕大部分沒有勞動合同，《管理辦法》規定，“全面實行建筑業農民工實名制管理制度”，“建筑企業應與招用的建筑工人依法簽訂勞動合同，對其進行基本安全培訓，并在相關建筑工人實名制管理平臺上登記，方可允許其進入施工現場從事與建筑作業相關的活動”。即實名制的基本流程為：簽訂勞動合同—安全培訓—實名制管理平臺登記—進入施工現場作業。

關于雇主責任。以往由于層層分包，究竟哪一層承擔雇主責任往往模糊不清。《管理辦法》規定，總承包企業對所承接工程項目的建筑工人實名制管理負總責，“分包企業對其招用的建筑工人實名制管理負直接責任，配合總承包企業做好相關工作”。即總承包企業負總責，分包企業負直接責任，兩者為連帶責任關系。特別提出的是，分包企業享有招用建筑工人的權利并承擔雇主責任，其為直接雇主。而以往的包工頭不具有雇主身份。

關于工資發放。為治理欠薪，以實名制管理平臺為基礎，《管理辦法》提出了兩項重大改革措施。其一，工程款與工資款相分離，設立工資專用賬戶，建設單位應“按照工程進度將建筑工人工資按時足額付至建筑企業在銀行開設的工資專用賬戶”。其二，建筑工人年薪改月薪，“建筑企業應依法按勞動合同約定，通過農民工工資專用賬戶按月足額將工資直接發放給建筑工人”。

以實名制為切入點所構建的這種用工體制，初步形成了建筑企業的勞動關系管理系統。建筑工人實名制將促成建筑行業在兩個方面的轉型：

一方面是將推動建筑勞務企業向建筑專業企業轉型。這些企業將由以往的僅僅提供各種建筑勞務為主，轉型為木工、電工、砌筑、鋼筋制作等以作業為主的專業企業。為實現這一轉型，政府將取消建筑施工勞務資質審批，設立專業作業企業資質，實行告知備案制。建筑業用工體系將由以往的建筑勞務企業層層分包，逐步轉型為施工承包企業自有建筑工人為骨干、專業作業企業自有建筑工人為主體的多元化體系。

另一方面是將促進建筑業勞務工向技術工人、建筑農民工向建筑產業工人轉型。目前建筑業普遍使用的農民工，由于沒有正規的勞動關系和歸屬單位，不僅隊伍渙散、年齡老化，而且技能素質低、維權能力差，既制約工人自身發展也制約建筑業的持續健康發展。建筑專業企業將成為建筑工人的主要載體，逐步實現建筑工人公司化、專業化和職業化管理，并逐步形成一支知識型、技能型、創新型的建筑業產業工人大軍。

建筑工人實名制是建筑企業勞動關系法治化的開端

建筑工人實名制，是實施建筑企業勞動關系法治化的重要舉措。這一舉措并非僅僅作為一種技術措施的實名制，而是以實名制為開端，啟動建筑業用工制度改革，構建建筑業勞動關系法律規制系統。截至2018年6月底，全國有施工活動的建筑業企業85993家，從業人數4419.24萬人。可見，要完成這一轉型，將是一個非常艱巨的工程。

從技術層面看，實名制雖然是建筑業轉型的一個具體環節，但這一環節的實行需要解決諸多技術問題。首先在數據信息方面，由于以往高分割高流動層層分包用工，使數據在真實性、完整性和系統性方面存在先天不足。而實名制的具體實施涉及諸如招投標、門禁系統、定位考勤、檔案管理、合同管理、工資發放管理、APP客戶端、動態監管、臺賬管理、統計分析等環節和要求，對建設單位、施工單位和監理單位信息化管理提出了更高要求。

從思想層面看，實施了三十年的用工和管理模式，不僅會對管理者和勞動者形成習慣和依賴，而且，三十年的市場經濟運行，在各個層級都與產業形成了相對穩定的利益格局，企業轉型必然要打破這種利益格局，而受到沖擊的既得利益集團必然阻撓和反對這一轉型。對此要有充分的思想準備。

從組織層面看，新的用工機制是一種新的組織結構，因而，勞資雙方都要調整。在企業方面，建筑施工企業由建筑勞務企業向建筑專業企業轉型，從組織結構、人事管理、運行機制、利益分配等方面都需重大調整。而在勞動者方面，由提供勞務的農民工轉化為具有專業技術的產業工人，更是一個需要時日的工人群體的更新換代。試圖在短期內完成上述轉變是不切實際的。

另外，即使完成了上述實名制改革，其主要成果也只是在建筑行業初步建構了一個以勞動合同為主要特征的個別勞動關系法律調整機制。接下來，還需要建立集體勞動關系的法律調整機制，發揮工會作用，開展集體協商，以保障和促進個別勞動關系的有效調整。

盡管建筑業勞動關系法治化的道路任重道遠，但建筑工人實名制的實施，標志著建筑業已經向著法治化的方向邁出了第一步，是一個非常重要的開端。

（作者為中國人民大學勞動人事學院教授、博導，山東管理學院勞動關系學院講座教授）

【參考文獻】

①《常凱：欠薪治理亟需重視和理順勞資關系》，光明網，2014年1月24日。

②《關于印發建筑工人實名制管理辦法（試行）的通知》，中華人民共和國住房和城鄉建設部官網，2019年2月17日。