公共投資建設項目審計關鍵問題解析

武英杰

摘要：文章在對公共投資建設項目的步驟程序進行梳理的基礎上，倡導采用全過程跟蹤審計的方式對公共投資建設項目進行審計。指出了全過程跟蹤審計的重點領域和重點環節，以期對廣大審計工作者有所啟發。

關鍵詞：公共投資建設項目審計；全過程跟蹤審計；審計重點

中圖分類號：F239 文獻識別碼：A 文章編號：1001

公共投資建設項目部分或全額利用政府資金，一般建設項目規模巨大，投資周期長，還有一些PPP項目是關系國計民生的，把公共投資建設項目的審計作為重點工作不僅能夠打造優秀的審計工作案例，更可以堵住意圖在公共投資建設項目上尋租的源頭，利國利民。

公共投資建設項目按照建設過程可以分為籌建項目、施工項目、投產項目、收尾項目、停緩建項目等；按作用分為經營性項目和非經營性項目；按照建設性質分為新建項目、擴建項目、改建項目、遷建項目、恢復項目；按照隸屬關系分為中央項目和地方項目，還可以按建設規模分為大、中、小項目等。

一、倡導全過程跟蹤審計

由于公共投資建設項目一般建設周期長，建設規模巨大，項目復雜程度大且有很廣泛的社會影響力，因此建議公共投資建設項目審計采用跟蹤審計的方式。建設項目跟蹤審計是指對基本建設項目從立項開始到竣工決算的全過程進行全面、系統、連續的審計。建設項目跟蹤審計的方式能夠有效的提高項目建設的經濟性、效益性和效果性，最終達到對績效進行審計的目的。建設項目跟蹤審計是對原有審計方式方法的改革和創新也是解決當前建設領域突出問題的有效方法。

建設項目的一般程序。一個大型的基本建設項目環節眾多，程序復雜，簡單的來講一般分為項目立項階段、項目設計階段、招標階段、工程施工階段和竣工驗收階段。

竣工驗收階段——（15）竣工決算和竣工驗收

（一）編制項目建議書：項目投資方從總體上論述該項目設立的可能性和必要性，把項目的投資設想變為概略的投資建議，供項目審批機關作出初步決策，減少項目選擇的盲目性，為可行性研究打下基礎。

（二）申辦項目選址意見：該項目是否已經有了意向選址，是否符合城市總體的設計規劃，這需要向政府和規劃部門索取相應的材料。

（三）申請單位委托有資質的咨詢公司編制可行性研究報告。報告的內容應包括建設的規模、建設標準、項目設計方案、各方面的保證措施，籌集資金的方式等。可行性研究報告還要經過有關部門審批，審批后的報告不得隨意修改和變更。

（四）在編制可研報告期間，立項部門就要就土地是通過劃撥還是轉讓，如何取得土地問題向國土部門說明，并得到批復。在項目實施前，建設單位還要向國土部門辦理土地使用證。

（五）通過公開招標或邀請招標的方式選擇設計單位，設計單位進行施工圖初步設計。

（六）初步設計完成后，建設單位就應將初步設計圖紙送發改委相關部門報批。發改部門組織專家對圖紙進行審核，項目的建設規模、建設標準、投資預算等要與可行性研究報告相符，建筑、結構等要符合建筑設計要求。審查通過后，發改部門下發批復文件，該文件是施工的指導性文件。

（七）設計院根據設計圖紙對項目投資進行概算，送發改部門審批。設計院出具的概算值如果超過可研報告確定的投資估算的10%以上，根據國家有關規定，就要對可行性研究報告進行重新報批。

（八）只有在初步設計通過后，設計單位才能根據初步設計進行更進一步的詳細設計，以更好地滿足設計規范要求。

（九）在施工圖審查完成，各項手續齊全，建設資金到位的條件下，可對施工單位進行招標。建設單位首先選擇一家或幾家招標代理機構，由公共資源交易中心公開發布招標公告，編制并發布資格預審文件并組織專家對投標單位的資格預審文件進行審查。向資格審查合格的投標人發售招標文件和圖紙。在公共資源交易中心，在招投標管理部門的監督下，由招標代理公司組織依法審核投標人資格、投標文件的規范性，組織專家進行評標并最終確定中標單位。財經縱橫

（十）施工單位確定后，就可以按照合同的約定時間進場施工，施工過程主要由施工單位和監理單位負責。建設單位要提前完成施工現場的水通、電通、路通和場地平整（三通一平）工作，在費用繳清，各項資料齊全的情況下辦理施工許可證。辦理工程質量、安全監督手冊，做好現場簽證。

（十一）工程施工完成后組織相關單位進行驗收，驗收的內容一般包括：工程驗收、消防工程專項驗收、人防工程專項驗收、電梯特種設備驗收、環保部門的驗收、規劃部門的竣工驗收和發改部門的驗收等。各項驗收合格后應盡快組織對該項工程進行竣工決算，施工單位將竣工決算資料準備齊全并監理單位的各項材料送審計部門審計。審計部門的審計結果與施工單位溝通，待雙方共同確認后出具最終審計報告。根據審計結果支付除質量保證金以外的工程尾款。最后辦理房產證和固定資產移交手續。

二、公共投資建設項目全過程跟蹤審計的審計重點

一直以來，在工程建設領域違法違紀案件屢見不鮮，給國家和人民群眾利益造成嚴重損失，人民深惡痛絕。另一方面，工程領域的權錢交易、違法行為表現在多個環節，查清難度大，因此在全過程審計的基礎上要關注重點領域和重點環節，做到有的放矢。

（一）對項目立項和設計階段的審計重點

對項目立項和設計階段的審計主要是對項目程序的合法合規性，投資概算的真實合理性進行的審計。合法合規性主要是考察項目的各項建議書，可研報告、初步設計、開工報告是否經過審批，審批程序是否符合國家有關規定。另一方面對工程預算情況進行審核：1.對工程量進行審核，包括：計算規則審核、計算單位審核、工程量數值審核。2.定額套用審核：是否漏算、是否重復套用定額、是否錯誤套用定額。3.取費標準審核：工程類別審核、費率基數審核、價差審核。對預算的審核可以單獨審核的方式，也可以采用聯合會審的方式，即審計單位、建設單位、設計單位、施工單位共同組成會審小組來審核。目前普遍采用的是專門機構審核的方式，即建設單位委托工程造價咨詢事務所或會計師事務所、工程監理公司進行審核、

（二）對工程招投標過程及結果進行審計

項目的勘測設計、監理、施工單位的選擇以及主要設備材料的采購是否進行了招標，招標限價的設置是否合理，對異常不平衡報價是否設立限定性內容，招投標運作是否規范，簽訂的各種協議和合同是否嚴密、可靠、規范，有無中標后進行轉包、違規分包的問題。如某審計組在對某單位進行審計時發現：1.在招標文件評分標準中規定：有當地水利工程5項以上工程業績得10分。2.對11家投標單位的投標文件審計時9家投標單位的標書內容除單位名稱外基本一致；3.9家單位的投標保證金退到同一賬戶；4.其中1家中標施工單位成立于2002年，但標書中卻出現1999年、2000年的業績。存在問題：①招標文件內容存在排斥外省的地方保護主義傾向；2.存在圍標現象；3.存在虛假投標。

（三）對工程施工階段進行審計

項目建設實施階段的審計主要是審計部門在施工期間對施工和工程進度、設備材料采購、工程質量管理、資金使用和概算執行情況進行審計。主要內容包括：1.施工單位的資質是否符合有關規定，施工技術方案和施工機械設備、技術人員、施工方法、安全控制、設備材料使用、工程進度是否符合合同要求，對施工企業的施工質量、總體水平和信譽進行評價。2.審查采購合同，包括主要建材和設備的采購合同，建材是否產自正規廠家，是否符合國家標準.引進的國外的成套設備是否發票齊全，引進程序是否符合國家有關規定。3.監理單位的工作程序是否正規，常駐現場的監理人員共有幾人，是否有監理人資質。監理的手段是否滿足工程需要，對于隱蔽工程和其他需要進行簽證的工作是否做到及時簽證，簽證事項完整，記錄工程進度的文件是否完備。4.施工單位的工程質量如何，施工單位、監理單位是否有嚴格的質量管理體系并按照體系要求管理現場。施工期間是否發生了質量事故，發生事故后怎樣處理事故，是否存在發生事故不上報，故意隱瞞、弄虛作假的現象。5.項目資金是否充足，到位及時。資金使用是否符合概算及有關規定，支付是否按照合同執行，概算控制措施是否落實。

（四）竣工財務決算審計和竣工驗收審計

主要是對竣工決算說明書及竣工決算報表進行審計。1.投資完成額計算是否準確（含尾工工程量的確認），是否將概算外項目和未經有關部門批準調整概算的超概算投資列入決算項目的投資完成額。2.若一個大的建設項目又分為若干子項，則各子項工程應分別建賬核算，共同使用的建筑材料也應先歸集到各個分項工程核算。3.待攤投資分配是否準確，交付使用資產價值的計算是否準確，結余資金的計算和分配是否準確。4.竣工驗收是否符合國家有關規定和驗收標準，主要結論和意見是否符合實際情況。