中高齡返鄉農民工勞動價值再挖掘研究

孫紹梅 蔣曉春

摘要：高齡返鄉農民工勞動價值的再挖掘問題，亦引起了各級政府和社會各屆的普遍關注和重視。本文就此試做探討，基于山東招遠市的數據與調查，提出了建立中高齡人才庫、增加非典型就業、退休留用等政策建議。

Abstract： The re-excavation of the labor value of migrant workers returning from their hometowns has also aroused widespread concern and attention at all levels of government and society. This article explores this trial. Based on the data and surveys of Zhaoyuan City， Shandong Province， it proposes policy recommendations for establishing a middle-aged talent pool， increasing atypical employment， and retirement.

關鍵詞：老齡化;農民工;中高齡;勞動力挖掘

Key words： aging;migrant workers;middle-aged;labor force mining

中圖分類號：F323 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文章編號：1006-4311（2019）09-0020-03

0 ?引言

隨著科技發展醫療衛生條件的改善，人類壽命得以延長，健康老人增加，再加上少子女化的來到，社會人口老齡化急速加劇。活到老、做到老、終生學習并致用是中國傳統文化精髓之一，“活躍的老齡化”（Active Ageing）的西方文化概念也與中國此項文化殊途同歸。基于上述認識，各國紛紛施以延后退休年齡或改善中高齡與高齡群體的勞參率等對策，企圖開發老年群體成為新的勞動力來源，促使老年群體積極參與社會生產勞動，持續就業，貢獻社會。

要改變人口老齡化，對中高齡返鄉農民工勞動價值進行再挖掘，就有必要對我國勞動力匱乏成因有清醒認識。我國自1993年起，55歲以上人口占比超過7%，已邁入高齡化國家。大量中高齡農民工因知識文化、專業技術的先天性缺失、個人生產力提升逐漸趨于停滯，勞動力市場上存在的年齡歧視等原因而返鄉，加劇了勞動力嚴重匱乏的發展進程。在產品周期更新快的企業中更為明顯，這部分人一旦考慮到將面臨失業危機，往往提前成了對工作失去信心的群體（discouraged worker），若在制度上符合退休資格，通常會被動選擇退出勞動力市場而提早退休。

再就環境而言，我國產業結構以中小企業為主，企業的平均存活年數不長，依據五年一次的工商普查數據顯示，我國企業的平均存活年數約在8年左右，因此在勞動市場上，中高齡勞動者不斷因企業結束經營而換工作或“被迫提早退休”，使得一般員工在達到退休年齡后才退休的機會不高。以中小企業為主的產業結構對中高齡返鄉農民工的再就業較為不利。整個勞動力市場，更面臨著“晚入早出”的問題，即較晚進入并較早退出勞動力市場，勞動參與人的年齡分布與其他國家有不小的差距。如何妥善運用中高齡及高齡人力，進而改善我國勞動參與人過早推出勞動力市場的現象，以緩和未來青壯年勞動者的社會負擔，實在是刻不容緩的課題。

中央及各級地方政府目前也有一些針對性措施的推行，各界也提出要改變人口老齡化，對中高齡返鄉農民工勞動價值進行再挖掘，有必要對我國勞動力市場成因有清醒認識。了許多政策建議，例如以現金補貼或創造婦女友善就業環境來刺激生育率、引進外籍勞工以解決勞工短缺問題、延后法定退休年齡至55歲、延后勞保年金給付的請領年齡等。然而，刺激生育率緩不濟急，引進外籍勞工或移民牽涉到復雜的社會整體意識形態及政治問題，變量也頗大。

在人口結構快速老化的當下，本研究認為政府未來若想合理利用中高齡返鄉農民工及55歲以上的高齡者來部份補足勞動力的短缺，那么第一步應是先想辦法留住45-64歲之中高齡返鄉農民工勞動力。唯有更多的中高齡返鄉農民工愿意工作到55歲才退休，未來55歲以上高齡勞動者比重才有可能提升。

為了提升中高齡勞動力的勞參率，本研究擬提出許多的政策方向以及諸多具體建議。但根據本研究的調查結果顯示，在各種獎勵措施的誘導下，分別有39.2%、64.4%、79.2%的企業表示，仍無法聘用45-50歲、51-55歲、55歲以上的員工，山東招遠市的調查結果顯示，并非政府提供獎勵誘因就能產生激勵效果，尤其是對年齡越高者，企業的聘雇意愿的受政策獎勵的激勵效果越低。參與專家咨詢會議的學者專家也指出，我國中高齡者勞參率偏低，有許多是屬于市場因素所致（特別是勞動需求面的因素，如產業外移等）。在此情形下，企圖運用政策獎勵誘因介入而扭曲市場的運作，短期內即便能刺激中高齡與高齡群體的就業，由于市場調整不及，有可能會引發對青壯年群體的排擠;長期而言，若沒有持續性的補助維持，補助的誘因也將失效，致使政府先期投入過多成本最終卻事倍功半，甚至不見得能與市場機制對抗。因此，建議政府政策宜側重排除法規制度障礙，聚焦真正需要政府協助的群體促進就業，并進行成本效益評估。

綜上，本研究擬從老齡勞動力的參與勞動狀況找切入點，對我國中高齡返鄉農民工及同群體中女性的勞動價值再挖掘，增加這部分人的勞動市場參與度，并冀望少部分55歲以上的高齡返鄉農民工，能因企業急需而持續留在勞動市場上，從而解決老齡化導致的勞動力匱乏狀況。

1 ?中老齡返鄉農民工勞動價值再挖掘的相關問題分析

山東招遠市政府在上級政府的正確領導指引下，日前已提出2020年勞參率要提升為55%的政策目標。為落實這一目標，本研究以中老齡返鄉農民工為再挖掘勞動價值主要對象，將中高齡返鄉農民工與高齡群體的就業區分為：再雇用基層人員、再雇用專業人員、退休留用、聘用55歲以上者等四個群體，并分別就各群體說明企業對各類別人員的再雇用或留用意愿、企業考慮的主要因素或做法作分析。

1.1 再雇用基層人員

據山東招遠市的調查有46.5%的企業不愿意再雇用45歲基層人員，而55歲以上的基層人員，企業不愿意雇用的比率更升高至64.5%。雖然中高齡與高齡返鄉農民工之基層人員社會工作經驗、工作態度成熟穩重，但企業仍顧慮其會出現健康體力不佳，技能不足，崗位不適合的不可測因素。受訪的業者也表示，中高齡返鄉農民工基層人員較難配合排班（特別是需要兼顧家庭照護的婦女）等。

1.2 再雇用專業人員

根據山東招遠市的調查顯示，有33.4%的企業不愿意再雇用45歲以上專業人員，52.6%不愿意再雇用55歲以上的專業人員，顯示企業對于中高齡返鄉農民工與高齡專業人員的再雇用意愿高于基層人員，主要原因是此一群體在專業技術知識、經驗與廣泛的人脈上具有優勢。但不愿意雇用的企業中卻有高達42.5%表示沒有適合此類專業人員的工作，原因是此群體較無法長時間工作，這說明中高齡返鄉農民工與高齡專業人員再雇用的工作機會不足。

1.3 退休留用

我國各地包括招遠，提早退休的情形普遍，因此，退休留用并不限于滿55歲者。可能也是因為如此，企業有高達58.2%回答會考慮留用退休者，且留用退休人員的做法也是以維持原來工作不變為主，其次才是改變工作內容與職稱。

山東招遠市的調查表明，不留用的原因比較分散，但體力或生產力不足的因素占比不高。值得注意的是，企業只會選擇有需要、合適的退休者繼續留用。有22.2%的企業有留用案例。統計顯示，退休留用尚未普遍，只停留在零星個案。

1.4 聘用55歲以上者

據山東招遠市的調查所示，企業對聘用55歲以上者的意愿非常低。有高達81.4%的企業表示不會聘用。主要是顧慮他們的年紀太大，精力、體力不足，因此，這部分的推動非常困難，有將近8成的業者表示，各種政策誘因都不能刺激他們聘用55歲以上者。

2 ?中高齡返鄉農民工勞動價值再挖掘政策建議

針對四大群體的政策建議方向，進一步提出如下的具體政策建議：

2.1 短期政策建議

2.1.1 職務再設計的研發、擴大運用與宣傳

目前政府職能部門及企業的職務再設計，多半集中于硬件的改善，較缺乏軟件的調整，如工作方法、工作條件的重新安排等。企業對于職務再設計的認知不完全，疏于為中高齡返鄉農民工從業者創造友善的工作環境。

事實上，除了工作環境及工作流程的調整外，行業和職業形象優質化的塑造，亦是廣義的職務再設計的一部份。許多企業的職業形象較差。如何賦予企業職業形象，讓勞動者適合并愿意在這樣的行業、職業崗位中工作到老，是提高中高齡返鄉農民工及高齡勞參率的方法之一。例如，日本的出租車司機形象專業規范，吸引了不少大企業退休專業人員轉職，并在其中以漸進退休方式適應老年生活;法國餐飲業服務生的工作待遇不錯，工作穩定，可以在崗位上終老。

倡導職務再設計，可以讓企業了解如何利用政策來改善中高齡返鄉農民工人員的就業環境，創造友善與優質的就業機會，吸引中高齡返鄉農民工尋職者的目光。同時也有助于中高齡返鄉農民工改變過去對某些產業與工廠的刻板印象。對于中高齡返鄉農民工的就業有正向影響。

如何協助產業公會或民間的力量，改善職業印象獲得加分，進而提高該行業或職業的薪資水平及工作條件，扭轉社會對這些職業的負面印象，是值得政府在背后支持的發展方向。與此同時，政府有必要借鑒效仿國外先進經驗如新加坡、日本，對能幫助企業推動職務再設計的專業輔導機構給予政策補助，使之對企業進行職務再設計的幫助更多的得以落實。

根據山東招遠市的調查研究發現，大型企業聘用中高齡返鄉農民工勞工的比率相對較高，建議可以先從大型企業進行倡導職務再設計。另外，也可以從勞保數據文件中篩選中高齡返鄉農民工聘用人數較多的行業或企業，作為倡導職務再設計的重點對象。

2.1.2 中老年人才庫的建立

目前企業對于中高齡返鄉農民工及同群體中高齡雇用的認知尚待調整，中老年人才庫的建立有其必要。高層管理、顧問、教育訓練、導游、照護、物流運輸、批發零售、社會服務、基層服務等非典型就業，都是適合中高齡返鄉農民工以部分工時形態從事的工作。未來我國55歲以上者可能突破3億人，利用中高齡返鄉農民工人力來服務廣大的55歲以上老者，可能也是不錯的人力資源安排。面對未來龐大的中高齡返鄉農民工及高齡人口，應該有許多以往習慣認為是屬于年輕人的行業、職業在未來成為中高齡返鄉農民工就業的范疇。在這種情況下，中高齡的職業訓練都應該跳脫傳統的模式。

2.1.3 促進代間合作

人類社會的發展，知識、技術與經驗的傳承相當重要，企業大多重視并會自動落實。例如企業會進行混年齡編組，提供工人的能力開發與教育訓練，不須政策介入。但專業技術或專業技能的老師傅在技術傳承上卻可能面臨斷層，因為招不到青壯年，只能培育中年。這部分可以仿效韓國補助代間合作的方式，如補助或鼓勵中高齡返鄉農民工技術人員開展教育推廣活動，如形成教育訓練的課程、編制教材、講習與演講等，或擴大國內已有的名師出高徒項目，補助就業體系內的師徒制，而非教育體系內的實習制。

2.2 中期政策建議

2.2.1 增加非典型就業的運用

中高齡返鄉農民工與同群體高齡者因為身體因素，或需要照顧家庭，或希望保有較好的生活質量，因此具有彈性化、小區化、部分工時等非典型工作型態。但過去十多年來，非典型就業的運用在我國引發很大的爭議，派遣、約聘、無薪假等彈性工作方式的運用，都被輿論貼上負面標簽。建議招遠市地方政府在法規與制度的這些方面，針對中高齡返鄉農民工群體進行松綁，并針對高度利用非典型就業模式的行業建立“政府-產業-勞工“的溝通平臺，提高中高齡返鄉農民工及同群體婦女非典型就業的勞參率，定期盤點非典型就業的政策障礙，與時俱進的對政策加以調整，促使共識的形成，協調各方的分期，以提升非典型工作型態政策制定的實際效果。

2.2.2 漸進式退休的提倡

OECD對于漸進式退休的定義，較傾向將其界定為“個人已可退休并符合領取退休給付資格，但仍繼續就業并繼續參加年金方案”，通常是部份工時工作，更換雇主或自雇皆符合定義。未來我國勞工包括中高齡返鄉農民工在55歲時即符合上述OECD的定義，可開始思考是否要漸進退休。55歲時勞工符合勞退年金的申請資格，可考慮一邊領取年金，一邊減時減量工作，到55歲符合勞保年金申請資格時，再完全退休。若55歲開始即減時減量工作，工作年限得以延長，適應了漸進退休的狀態后，也有較大的機會在55歲以后繼續工作，并可以選擇延后申請勞保年金，70歲再正式退休，開始領取勞保年金。

如何抓住55-64歲的中高齡返鄉農民工勞動者，讓他們留在勞動市場上，是未來提高55歲以上同群體高齡者勞參率的先決要件。中高齡返鄉農民工一旦退出勞動市場，重返工作的可能性較低。政府有必要投注資源，教育中高齡返鄉農民工善用勞退及勞保年金申請的時間安排，建立新的工作價值觀，以漸進退休的方式逐漸離開勞動市場，避免勞動力的過早老化。

較之其他國家，我國包括招遠市，中高齡返鄉農民工及高齡勞動參與率都偏低，建議招遠市政府可推動漸進式退休的提倡與應用，以達成提高中高齡返鄉農民工及高齡勞參率的政策目標。如果漸進式退休得到很好的運用或許可以有較大的正面影響作用，應該可以促進勞動者職業生涯的延長。

2.3 長期政策建議

政府可以思考開發對中高齡返鄉農民工友善的行業，例如隨著高齡化趨勢的到來，龐大的中老年人群體衣、食、住、行、育、樂需求所形成的中老年產業，就非常適合中高齡返鄉農民工者來提供服務。國內在這方面的發展相對不足，招遠市宜結合產業發展或地區發展開發相關行業，促進中高齡返鄉農民工就業，同時亦可結合代際合作，吸引青壯年就業。另外，由于我國老人與學齡前兒童的照顧常落在中高齡返鄉農民工婦女身上，因此中高齡返鄉農民工女性勞參率較他國來得低，故發展照護與托幼產業，有助于釋放必須照顧家庭但又有工作意愿的中高齡返鄉農民工婦女勞動力，讓她們得以進入勞動市場，有助于勞參率的提升。發展對中高齡返鄉農民工友善的行業，除了可吸引中高齡返鄉農民工就業之外，也可以較貼近未來人口老化的產業發展趨勢，并帶動社會價值觀的轉變，這是影響幾代人的功效。

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