行政決策視域下“社會穩定風險評估”的制度性功能探析

那艷華

關鍵詞：行政決策社會穩定風險評估制度性功能

《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》實施以來，“社會穩定風險評估”成為政府機關作出重大行政決策應遵循的法定程序，以確保決策制度科學、程序正當、過程公開、責任明確。很大程度上體現了政府決策行為的公開、民主、透明及對社會公眾參與政府重大行政決策權利尊重的現代行政法治思想。但毋庸置疑的是，目前我國在行政決策中社會穩定風險評估并沒有發揮其應有制度之功能，亦缺乏應有程序制度之設計。

一、以房屋征收過程中社會穩定風險評估為例的實證考察

國家對城市居民在國有土地上的房屋及農村村民集體土地的征收行為，關涉被征收人的財產權益，涵攝憲法上的公民基本財產權利及制度，政府征收行為屬于重大行政決策范疇。《國有土地上房屋征收與補償條例》第十二條規定“市、縣級人民政府作出房屋征收決定前，應當按照有關規定進行社會穩定風險評估;房屋征收決定涉及被征收人數量較多的，應當經政府常務會議討論決定”。但以現實棚改征收項目為例，其“社會穩定風險評估”報告的形成并未遵循應然的程序性規定，均系具文。也就是說在征收程序中并未真正的將社會穩定風險評估程序予以落實，社會穩定風險評估程序也并未對后續的風險防范及征收程序的正常推進起到相應的作用。

二、美國重大行政決策中程序設置的考察與借鑒

在美國，重大行政決策涉及社會管理事務、大型項目和關系社會穩定等至關重要的行政決策事項，其決策目標、制定程序皆須予以重視，在重大行政決策制定上具有豐富經驗。目前雖未制定關于重大決策的統一程序，但關于重大行政決策的幾個基本的內容，如重大投資項目、重大政策等重大程序的核心因素已存在共識，它包括公眾參與、專家咨詢、合法性審查、信息公開。例如其中的“十步法”，很多環節都涉及公眾參與。具體為：第一步是發現問題;第二步是搜集相關信息;第三步是公眾主動找委員會座談，提供信息;第四步是委員會將基于搜集到的信息做出初步決定;第五步公示初步決定;第六步進行公眾評議，搜集公眾對其他人意見的看法，委員會仔細閱讀這些評議意見，發現更好的解決方法;第七步再次審視初步決定，進行調整;第八步基于公眾意見最初最終決策;第九步公示決策結果，包括決策的內容、決策的依據、影響決策的因素包括健康、成本、帶來不便的影響等，此外采納意見或者不采納意見的原因也要披露;第十步司法審查的可能性。法院可能認為委員會的決策失誤，如分析不合理，也可能認為委員會決策超越職權，或者違反程序，如有人的意見非常好但委員會沒有說明為何沒有采納，這可能導致決策被推翻。

三、社會穩定風險評估應然的“制度性保障”價值與功能

第一，明確社會穩定風險評估為法定程序

重大行政決策設定社會穩定風險評估程序，其主旨在于降低、減損行政決策的社會風險、政治風險、法律風險。但社會穩定風險評估經過多年的實踐，并沒有實現其制度預期，評估的現實實踐與制度預期之間存在著實然的張力。社會穩定風險評估作為行政決策的前置性程序性設置，處于虛置狀態。

從行政法治應然性功能層面講，應明確社會穩定風險評估為法定程序，以此作為重大行政決策必須遵循的前置l生法定程序，將其與行政訴訟的司法審查相結合，不僅作為防范行政決策的社會風險、決策人員的政治風險的手段，更為行政法律關系中保護利害關系人合法權益的的制度性機制。

第二，明確社會穩定風險評估程序的制度價值及其具體內容

目前行政決策程序的監督和制約機制存在較多缺失，行政決策的合法性審查制度并未在對決策失范的責任追究機制中發揮應有效用，亦未成為行政法治的應然制度陛構成要件。社會穩定風險評估作為重大行政決策的必經程序，在具體操作過程程中應明確具體的程序性內容，以此作為對行政決策合法性審查的依據及行政決策失范的責任追究依據。社會穩定風險評估有其內在的、自恰的制度邏輯與理論支撐。應在梳理社會穩定風險評估相關理論的基礎上，明確社會穩定風險評估體系要具備的綜合性和指導性，采用統一的理論框架，全面系統地梳理影響社會穩定的因子，從而為認知和預判社會穩定風險提供可操作的程序體系。在制度設計上，因應不同行政決策種類設計出其應遵循的程序性機制。

第三，立法上完善社會穩定風險評估的訴訟規則

目前社會穩定風險評估程序的設立在很大程度上重心還在于行政決策失范的責任追究。但從實踐運行來看，存在其并未成為決策必經程序、未成為行政追責的評價機制、無法承載法治政府構建構過程中的行政法治功能等諸多問題。基于此，除了社會穩定風險評估在行政機關內部監督機制上發揮功能外，司法機關的審判行為更具有威懾性，并且具有終局意義。當重大行政決策未經法定社會穩定風險評估程序而造成決策失范的后果時，不僅要通過行政機關的內部監督機制對決策者追究責任，公眾或利害關系人還可以提起行政訴訟，要求對由此造成的損害予以賠償。這種規則的確立和適用可以一定程度上杜絕目前社會穩定風險評估程序虛置的問題，彌補社會穩定風險評估作為內部追責機制的發力不足，關鍵在于通過司法審查重大行政決策中社會穩定風險評估機制，可以使公眾參與制度具體落實。

四、結論

從行政決策程序性意涵角度理解，社會穩定風險評估條款從外觀上體現為形式法意義的程序設置，其關注點并非行政爭議中利害關系人的合法權益之保障。但從引發行政訴訟的司法實例看，以國有土地上房屋征收相關訴訟為例，作為征收主體的市、縣人民政府在征收決定作出前未進行社會穩定風險評估、雖然召開會議但未形成有效社會穩定風險評估結論、社會穩定風險評估未依據相應程序進行的行為，均系程序違法。故而，社會穩定風險評估看似為行政機關行政決策作出的內部規制，在司法實踐中已經具有了對行政行為進行外部監督的作用。