學習貫徹《中共中央 國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》

編 者 按2019年6月4日，上海市城市規劃設計研究院和《上海城市規劃》編輯部聯合主辦專家座談會，對《中共中央 國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》（以下簡稱“《意見》”）進行學習解讀。《意見》的頒布意義重大、影響深遠，9位來自本市規劃、土地領域的專家學者，從文件解讀、規劃實踐、政策實施等視角展開熱烈的討論，并就上海如何貫徹落實建言獻策。現將專家發言要點摘錄如下（相關文字已經專家本人審閱）。

毛佳上海市城市規劃行業協會 會長

一、建立國土空間規劃體系，是落實中央新發展理念和國家意志的重大決策

1. 這是空間規劃體系的歷史性重構，堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，是重大體制性改革，也是“多規合一”的頂層設計。

2. 構建國土空間規劃體系，在新時代更具有“戰略引領”和“底線管控”的作用。空間規劃既是對各類規劃的指導和引領，形成全國統一的“一張圖”；同時又是對各類資源，包括山、水、田、林、湖、草等資源的權益保護和合理開發，確保底線管控。各級政府和管理部門要堅持目標導向，同時要強化底線思維。空間規劃不僅是規劃人的事，更是各級領導干部推進空間治理現代化的大事。

3. 此次中央文件是總體部署，提出構建國土空間規劃的“四梁八柱”。莊少勤總規劃師將其歸納為“五級層次、三類規劃、四個子體系”，貫穿規劃編制、審批、實施到監督的全過程。同時，不斷完善法規政策體系和技術標準體系，軟硬并舉；總結歷年來傳統規劃體系的成效和不足，面對新的發展形勢、新的要求，提出系統性、整體性、重構性改革的目標和框架，為2020年基本建立國土空間規劃體系創造了條件。

4. 有利于建立全國統一的國土空間基礎信息平臺。這是一項創新性的基礎性工作，通過“雙評價”（國土空間開發適宜性評價、資源環境承載力評價），依托先進的信息技術和實地調研，把最新的基礎數據，包括經濟社會發展、生態環境保護等相關資料，上下聯動，建立綜合性基礎數據平臺，有利于加快規劃編制。同時，也有利于通過信息平臺實施監管。在建立健全平臺過程中，把各個管理部門之間有差異的數據，從技術標準、業務口徑、管理規范等方面逐步統一起來，這將為國家空間治理現代化奠定良好基礎。

二、上海要把實施“2035”總規和建構國土空間規劃體系兩件大事深度融合

1. 推進深入學習和貫徹落實工作。2017年底，上海總規已獲國務院批復，提出了建設卓越全球城市的總體目標和系統全面的規劃內容。目前，上海正處于市、區實施新一輪城市總規的關鍵階段，要把構建國土空間規劃體系的理念和要求，滲透到總規實施過程中。要結合實際推進“三區三線”的制定和實施，在具體操作中可能不僅僅是“三線”，還有歷史文化風貌保護的紫線、大型市政基礎設施的黃線，以利于全市大項目、大工程的統籌落地。

2. 堅持結合實踐，在詳細規劃和專項規劃的編制過程中，既要按照已批總規層層落地，推進項目審批，同時也要立足空間規劃的理念和要求，注重生態文明、綠色發展，追求高質量發展、高品質生活，不斷改善上海營商環境，增強市民的幸福感和獲得感。特別是產業園區，要在存量上做足文章，盤活低效用地，根據規劃提高經濟密度和建筑容量。各級管理部門要善于找結合點，進一步理清思路、提高效率，為今后更好更快發展打好基礎。

3. 規劃的編制和審批，重在質量，要有操作性、確保實施，真正成為“管用” “高效”的規劃。規劃文本不能越編越厚，這次中央文件提出了一系列編制、審批程序中的改革和提效要求，有利于進一步落實“放管服”各項舉措，包括要精簡用地審批和相關行政許可，切實為第一線服務，提高行政審批效率。

三、加快推進構建國土空間規劃體系的學習和貫徹工作

1. 加強學習，使各級相關單位充分認識和領會《意見》精神，以利于提高思想認識，形成市、區合力，推進各項工作的積極有序開展。

2. 深入調研，結合上海實際，在現有的規劃編制體系，實施和管理機制，以及相關的政策法規、技術標準的基礎上，根據國土空間規劃的理念和要求，積極做好各項工作的銜接和融合。

3. 加強宣傳，及時舉辦各類講座和培訓。協會可根據市規劃資源局的總體部署，結合注冊規劃師的培訓和教育，積極主動開展相關工作。

伍 江同濟大學常務副校長，教授

《意見》發布后，我學習了很多遍，有些內容很明晰，有些內容需要進一步領會。我談幾點學習的體會。

第一個體會是這次國土空間規劃提出的思想和原則。國土空間規劃體系的提出，是我國城市規劃事業發展到一定的階段，先前很多工作的一個集合。既希望避免以前各種規劃體系的問題，同時也對國家的空間發展提出戰略性的管制。其所針對的規劃問題主要有3個方面。一是“多規合一”。各個規劃各自為政的問題越來越明顯，主體功能區規劃、土地利用規劃、城鄉規劃之間的關系一直不明確。國土空間規劃體系的建立將有助于基于底線約束的導向落實到“多規合一”。二是區域之間的發展不均衡，在宏觀層面強調自上而下推行國土空間規劃，將很大程度上解決區域協調問題。三是與其他規劃的關系。這次的國土空間規劃將把土地、生態、環境等真正統一管控起來。

第二個體會是這次國土空間規劃體系的框架。把全國國土空間規劃、省域國土空間規劃、市縣和鄉鎮的國土空間規劃分開，最大的好處就是保證了國土空間規劃在國家層面上的戰略性。市縣和鄉鎮國土空間規劃層面強調實施性，將有助于全國和省域國土空間體系的細化和落實。在省級層面強調協調性，也有利于區域之間發展不平衡問題的解決。另外，控制性詳細規劃沿襲了原來城鄉規劃中的定義，同時確定可以對國土空間用途管制、城鄉建設許可核發等提供法定依據。這對“多規合一”的真正落地和對各種專項規劃之間關系的處理提供了前提。

第三個體會是我們接下來要做什么。《意見》提出的國土空間規劃體系與現有的城鄉規劃體系有較大差別，對規劃界具有一定的影響。首先，在法律法規方面需要制定統一的空間規劃法律體系，對地方規劃而言可能需要提前做些適應性調整。其次，對上海來說，“上海2035”于2017年底剛剛獲批，詳細規劃在前一輪也已完成全覆蓋。因此，未雨綢繆，按國土空間規劃體系的要求對在編規劃進行適當修正和調整，可能是必要的。最后，要推動鄉村規劃。上海的農村地區占整個上海行政區土地的比例相對全國其他省來說都是比較小的，這是挑戰也是優勢。上海可以在鄉村規劃方面先闖出去，不斷探索，給全國鄉村振興戰略實施做一個示范。

耿毓修原上海市城市規劃管理局 總工程師

學習貫徹《意見》，應該與實施“上海2035”總體規劃（以下簡稱“上海總規”）聯系起來仔細閱讀深刻領會《意見》的精神和內涵。對此談兩點感受。

一、學習《意見》的幾點認識

《意見》分為7個部分20條意見，對建立國土空間規劃體系并監督實施作出全面部署。初步學習有如下幾點粗淺認識。

1.《意見》是我國規劃制度一次系統性、整體性、重構性的重大改革。我們需要以改革思維方式分析、思考和落實《意見》的要求。

2.《意見》將國土空間規劃體系的地位和作用提到前所未有的高度。需要我們聯系實際，充分認識其重大意義，進一步明確規劃工作和規劃人肩負的重要責任。

3.《意見》對強化國土空間規劃嚴肅性，作出了嚴格的規定。應當從建章立制的角度認識并遵守這些規定。

4.《意見》作出的規定，提出的要求全面、深刻，對國土空間規劃的編制、實施和管理具有長遠的指導和規范意義，我們應當不折不扣全面貫徹執行中央的《意見》。

二、貫徹《意見》的幾點建議

結合自己的工作體驗提幾點建議。

1. 制定上海市貫徹《意見》的時間表和路線圖。按照《意見》確定的2020年、2025年、2035年3個時間節點，提出上海建立國土空間規劃制度的有關事項和實施績效的要求。加強組織領導，落實工作責任，巡回檢查評估，促進《意見》主要目標的完成。

2.《意見》和“上海總規”批復都提出運用城市設計，提高規劃編制水平。實踐證明，城市設計對促進規劃管理精細化，提高歷史文化遺產的有效保護，城市公共設施功能的整合績效都發揮了重要作用。推進運用城市設計是順理成章的實際行動。

3. 完善法規政策和技術標準體系，要重視普適性與特殊性相結合。例如上海老城廂保護與改造，按照傳統模式改造的地段，雖然舊貌換新顏，但是歷史文脈缺失，急待研究其文化內涵和更新方式，制定特殊的法規和技術標準。

4. 堅持并健全社區規劃師制度。根據社區發展或整治需要，安排規劃師與社區定向掛鉤，長期聯系，社區規劃師與社區人民群眾面對面交流。規劃師幫助社區解決某些涉及規劃的困難和問題，社區群眾也進一步了解規劃及其要求，及時反映某些違反規劃的事件。這個制度進一步密切了規劃與人民群眾的關系。規劃師出實招、辦實事，使國土空間規劃實實在在地成為《意見》提出的以人民為中心，實現高質量發展和高品質生活，建設美好家園的重要手段。

趙 民同濟大學建筑與城市規劃學院 教授

《意見》具有極其重大和深遠的意義，標志著將主體功能區、土地利用規劃、城鄉規劃等空間性規劃融合為一體的“國土空間規劃體系”整體框架已經基本形成。這是一項重大的改革成果和具有創新意義的制度建構。黨中央、國務院作出這項重大部署，體現了新發展理念，符合新時代的發展訴求。《意見》高屋建瓴地對國土空間規劃體系的建立和監督實施的意義和要求、總體框架和編制要求、實施與監管、法規政策與技術保障、組織領導等做了系統闡述。全國的規劃工作者都要認真學習、深刻領會這個文件，并在今后的工作中認真貫徹落實。

統一的國土空間規劃體系建構可謂開創了新的歷史。在這之前，我國先后形成了多種類型的空間性規劃，它們在服務我國改革開放以來的經濟社會發展、支撐城鎮化的快速發展、促進國土空間合理利用和有效保護等方面發揮了積極作用。同時，也正如《意見》所指出的，原先的空間規劃存在著規劃類型過多、內容重疊沖突、朝令夕改等弊端。因而在2018年的全國人民代表大會通過國務院機構改革方案、成立自然資源部、解決空間資源管理“政出多門”的體制問題以后，建立全國統一、責權清晰、科學高效的國土空間規劃體系便被提上了議事日程。

改革及新的規劃體系建構是一個“揚棄”的過程；原先的各級各類規劃的合理內涵都應該得到保留，并融進新的體系。尤其是土地利用規劃的“保護、開發土地資源，合理利用土地，切實保護耕地”等作用，城鄉規劃對于“協調城鄉空間布局，改善人居環境發展”以及實施建設用地和建設工程許可管理等功能，均是不可或缺并有法律依據的工作。由于新的規劃體系的建構與既有的《土地管理法》 《城鄉規劃法》等相關法律的立法精神和基本內容具有一致性，所以從法理上分析，國土空間規劃體系的制定和監督實施有其法源可循。

另一方面，為了更好地落實依法治國精神，法制建設也必須要與重大改革相銜接，及時將改革創新的成果制度化，并提供準確和系統的法律規范。但也要認識到，新的立法需要一定的時間，諸如《國土空間開發保護法》 《國土空間規劃法》等新法律的制定不可能一蹴而就。但國土空間規劃的編制、審批和實施也不可能等到一切立法和技術標準都完備后再開展。因而這里存在著一個“過渡時期的法律法規銜接”的問題，需要各級人大和政府加以關注和妥善處理。《意見》中專門講了“法規政策與技術保障”問題，要求“加快國土空間規劃相關法律法規建設，梳理與國土空間規劃相關的現行法律法規和部門規章”。同時由于融合土地利用規劃、城鄉規劃等的“多規合一”改革，在操作層面必定會涉及突破現行法律法規規定的內容和條款；針對此情形，《意見》明確要求“按程序報批，取得授權后施行”。這體現了依法治國的精神。

新的規劃體系在主體上為“多規合一”，即將原先的主體功能區、土地利用規劃、城鄉規劃融合為“國土空間總體規劃”，對應政府層級而分級編制；在市縣及以下則是編制詳細規劃，以落實總體規劃和實施國土空間用途管制。作為國土空間規劃體系組成部分的還有涉及空間利用各個領域的專項規劃，可見新的規劃體系既具有“多規合一”的融合性，又具有一定的開放性。但這兩者必須是協調和統一的；《意見》提出要“強化國土空間規劃對各專項規劃的指導和約束作用”；此外還要求各專項規劃“不得違背總體規劃強制性內容，其主要內容要納入詳細規劃”。

新的規劃體系在各級國土空間總體規劃的作用設定和機制設計上突出重點和強化“上下傳導”原則。根據《意見》，全國國土空間規劃是全國國土空間保護、開發等的總綱，側重戰略性；省級國土空間規劃是對全國國土空間規劃的落實，并指導市縣國土空間規劃的編制，側重協調性；市縣國土規劃是本級政府對上級規劃要求的細化落實，并對本行政區域開發保護作出具體安排，側重實施性。從全局看，這樣的上下傳導和側重點無疑很有必要；同時，本次省級、市縣級自上而下編制國土空間總體規劃，以2035為年限、展望到2050年，需要在本級層面 “對空間發展作出戰略性系統性安排”，為此亦需要在政府的組織下，會同發改等部門開展面向經濟社會和空間長遠發展的戰略性研究。

新的規劃體系在編制和審批上仍沿用分級分權體制，但更為重視“實施和監管”，強調下級規劃服從上級規劃、專項規劃和詳細規劃服從總體規劃，以及堅持“先規劃、后實施”。《意見》明確各級政府事權劃分的原則，即“管什么就批什么”，并“按照誰審批、誰監管的原則，分級建立國土空間規劃審查備案制度” 。

為貫徹落實中央的《意見》，自然資源部發出了《關于全面開展國土空間規劃工作的通知》，要求抓緊啟動編制全國、省級、市縣和鄉鎮國土空間規劃，盡快形成規劃成果。這是一項極為艱巨繁重的任務，規劃工作者唯有全力以赴；但首先是要加強學習，并勇于實踐和創新。

唐子來同濟大學建筑與城市規劃學院 教授

醞釀已久的《意見》終于公布了，大家都非常關心下一輪規劃該怎么做，我想談幾點自己的“冷思考”。

第一，正確理解“多規合一”和“多規協同”。“多規合一”僅是一種手段，“多規協同”才是根本目的。《意見》發布后，我們不僅要關注多規如何合一，應該更多地去思考如何在“多規合一”中強化相關規劃之間的全面協同。

第二，國土空間規劃和國土空間規劃體系的概念內涵，是不能等同的。國土空間規劃體系涵蓋的內容要比國土空間規劃更多。我認為，國土空間規劃體系涉及“1+3+N”。“1”包括主體功能區規劃和土地利用規劃。主體功能區規劃提出城市化地區、農產品主產區、重點生態功能區的重要概念，土地利用規劃作為全域規劃，應當突出主體功能區的空間落地，包括生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界。首先是劃定生態保護紅線，然后是劃定永久基本農田，最后才是劃定城鎮開發邊界。按照這樣的先后規則，國土空間的基本格局就不會發生重大問題。“3”就是3個主體功能區本身的規劃，包括生態保護區規劃、農產品主產區規劃、城市化地區的城鎮規劃。“N”就是各類專項規劃，比如全國高速公路系統、全國航空系統規劃、全國天然氣網絡規劃等，這些專項規劃顯然具有空間屬性，并與3個主體功能區是密切相關的，既要為城鎮開發區提供有效服務，又要避免對生態保護區和永久基本農田產生不利影響。

第三，在國土空間規劃中應當特別關注上級政府和下級政府之間的事權劃分。作為公共政策的規劃改革，除了“多規合一”，事權劃分是特別重要的，也是傳統規劃體系中始終存在的大問題。在新的國土空間規劃體系中，上級政府將更為關注規劃中的“合法性”議題，而規劃中的“合理性”議題更多是地方政府事務。比如，針對需報國務院審批的城市國土空間總體規劃，中央政府必須關注的是國家利益和跨界協調問題，區域協調發展的重要議題之一就是跨界協調問題，而城市內部的軌道交通網絡則是典型的地方內部事務，中央政府應當注重的是制定城市基礎設施建設的融資規則等。

葉貴勛上海市城市規劃學會 原常務副理事長

《意見》是我從事規劃工作以來所見的第一次從這么高層面談城市建設、規劃空間，意義重大。

第一，城市規劃的基礎是經濟。有了這個基礎，我們城市規劃才能找到春天。《意見》的出臺是對改革開放40年的總結和反思。我們原先的發展是粗放型的，以犧牲環境為代價的，包括水、土地和空氣等。盡管在城市化和經濟發展過程中我們采取了許多相應的措施，包括土地的底線、環保的邊界、要求“多規合一”，以及相應的立法等等。但都是片斷式的、碎片化的，總體來看仍存在不少問題。黨的十八大召開后，中央提出科學發展、可持續發展、創新發展等一系列要求，指出“綠水青山就是金山銀山”，強調生態文明建設。因此，可以說《意見》的出臺是發展的必然，是規劃的創新，也是全新的挑戰。從國土空間規劃層面，高屋建瓴地調控整個國家的國土資源，調控建設的節奏，包括環境、生態、GDP、土地財政等一攬子內容。這對于規劃的編制和管理而言，是新的歷史要求，也是振興中華的歷史責任。

第二，實施“上海2035” 總體規劃，應與貫徹《意見》緊密結合，體現新要求。在上海“2035”總體規劃獲批之后，尤其是近兩年，中央對上海的建設又提出很多更高更新的要求。例如，如何在3省1市大范圍內對長三角的一體化高質量發展進行調控，如何編制好長三角地區的國土空間規劃等。最近上海市委常委會審議通過的《關于支持浦東新區改革開放再出發實現新時代高質量發展的若干意見》，指出浦東新區應當作為“標桿”，要謀劃出一批影響大、帶動性強的重大戰略舉措，奮力掀起新一輪發展高潮。這就提出了新要求，如是否對浦東新區現有城市功能進行拓展，是否還要走過去的發展道路。再如，關于科創中心的建設，中央對我們提出很高的要求，上海市委市政府十分重視，我們應如何著重規劃好，等等。這些新的要求如何與“上海2035”總體規劃實施、深化進行銜接，是我們面臨的新課題。

第三，國土空間規劃是戰略性的總體框架，也是建立在現實基礎上的新框架。它不是把過去的做法全盤否定，而是繼往開來。在這個框架下，我們如何把工作做好？所有的規劃人員，無論從事的是規劃編制、管理、實施還是監督，都應深入學習、認真落實。

袁華寶上海市土地學會 原副會長

土地條線很重要的一點就是“怎么融入、檢視和調整”，通過對《意見》的學習，談幾點想法。

一、要在認知、話語體系、價值取向上進行適應性調整

如對土地要素的認知，常見的語境是，我們通過資源調查和儲備，得出還有土地空間可利用的結論，遵從的是量的規模判斷。按新要求，我們更需要從承載和適宜性的角度評估。對土地配置的認知，常見的語境是，土地是財富之母，關注土地的資源、資產屬性，常按實際使用年限，并經貼現判斷“土地財政”預期收益。按新要求，我們還需要計量土地資源消耗的資產負債，要考量可能對自然和生態系統的負面影響。對土地利用方式的認知，常見的語境是“產出第一”，關注經濟效益。按新要求，我們需要強調綠色、低碳和可持續利用，會引入碳匯、碳排、地耗的綜合考量。對土地利用的導向認知，常見的語境是“應保盡保”“綠色通道”“政策傾斜”。按新要求，我們更需要從供給端與資本、勞動力、技術創新等要素優化組合，從國土空間的全域視角，實現資源緊約束下的動能轉換和生產要素的最優配置。

二、要檢視我們正在推進的“兩規合一”為主旨的，包括9個區“總體規劃暨土地利用總體規劃”和各鎮的“新市鎮總體規劃暨土地利用總體規劃”“郊野單元（村莊）規劃”的執行情況

一方面，要將行之有效的包括提高土地資源的綜合承載力，底線思維背景下的“五量調控”，復合利用和負面清單模式的推廣，城市開發邊界外建設用地減量的規劃引導、模式創新、空間安排，郊野地區“土地整治+文化” “+生態”模式，引入土地全生命周期管理和提升經濟密度的制度安排，引入產城融合的產業社區新業態，增設土壤、水環境、地質環境監測指標等融入新規劃體系中。另一方面，要對照自然資發〔2019〕87號，查找“不充分、不平衡”的地方。對照文件提出的“9+4”核心指標和內容，如重點區域用水總量和強度控制等指標的分解，城市結構性綠化、水體等開放空間的控制范圍和均衡分布要求等，還需要“多規合一”要求下的相關部門在統籌“三生”空間、農林水一體化等方面進一步進行融合和統一。

三、自然資源緊約束背景下的特大城市國土空間規劃要在規定動作的基礎上有自選動作

一要體現以人為本的中心城區城市功能布局和用地結構中如何以國土空間規劃的表達方式體現“以減定增” “流量空間” “以質量求發展”，體現重結構、布局優化，體現功能復合靈活，體現精細精準的空間治理方式創新。二要體現在自然資源緊約束背景下，在空間融合、社會經濟融合、人文、資源環境、經濟活力（包括引入現代化和多樣化指標）等方面的制度創新。三要基于生態優先格局下的自然資源等要素循環、綜合、復合利用的生態邏輯，體現土地等空間要素在供應、結構、時序、方向上的配置。

熊魯霞上海市城市規劃設計研究院 原總規劃師

《意見》頒布后，我們面臨什么新的任務，最主要的相應工作是什么？在此，談點初步認識與理解，與大家共同討論、研究。

1979年，文化革命剛結束，重新恢復上海規劃院機構時，成立了“上海市國土規劃整治辦公室”，與規劃院合署辦公。

40年后，《意見》提出“國土空間規劃是……各類開放保護建設活動的基本依據”。

在當今新的國土空間規劃（體系）背景下，我們最根本、最基礎、最急迫的工作是什么？我想，首先要認識到，“國土空間規劃（體系）”和我們以前、現在正在進行的“城市規劃、城鄉規劃”“國土規劃”工作有什么共同之處？有什么不同之處？從而才能更準確地把握我們新的使命與任務。

一、首先看“國土空間規劃（體系）”

1. 在內容上：《意見》提出，“國土空間規劃體系……綜合考慮人口分布、經濟布局、國土利用、生態環境保護”；包含3大空間——“生產空間、生活空間、生態空間”。

這與城市規劃、城鄉規劃的定義與實際工作沒有本質區別。

2. 在深度上（《意見》表述為“分類”）：“國土空間規劃……包括總體規劃、詳細規劃和相關專項規劃”（此處沒有“體系”二字）。

這與目前城鄉規劃的定義與實際工作沒有本質區別。

3. 在范圍上（《意見》表述為“分級”）：“各級國土空間總體規劃”包括“全國……省級……市縣……鄉鎮……”（此處沒有“體系”二字）。

這里，與目前城鄉規劃的主要區別是：最上位的頂層是“全國國土空間規劃”——這也將是省域、直轄市城鄉總體規劃的上位規劃。

在與援疆專家組去新疆10年、云南3年中最深的體會是，看到中國西、南部自然資源既豐富珍貴又十分匱乏時，我一直在想，如果從全國、流域的資源利用與分配的角度出發，沿海的經濟、人口與用地應該怎樣分布、上海的人口規模和土地利用方針應該如何思考與確立？

4. 在與主體功能區規劃、土地利用規劃的關系上：《意見》提出，“建立國土空間規劃體系……將主體功能區規劃、土地利用規劃、城鄉規劃等空間規劃融合為統一的國土空間規劃……”。

與目前城鄉規劃的最大區別是：城鄉規劃只是說“協調、銜接、統籌”，現在十分明確、十分統領地說要“統一”。

于是，為了“統一”，我們要思考，目前要做的最根本、最基礎、最急迫的工作是什么？

二、接下來看1980年代的“國土規劃（整治）”——研究歷史，是為了能站在前人的肩膀上，看得更遠；能傳承前人的經驗，走得更遠

1. 在內容上：也是綜合考慮經濟發展與布局、人口規模與分布、國土利用、生態環境。

2. 在深度上：僅是總體規劃層次；重點研究3大類土地布局，即基本農田、自然生態、城市建設。

3. 在范圍上：注重全國、流域（區域）視角范圍。

4. 在與其他規劃的關系上：由于其范圍的寬廣、內容的簡潔，較容易發揮統領作用與基礎作用。

《意見》提出全國國土空間規劃側重戰略性——體現國家意志和國家發展規劃的戰略性。依據上述思路，我們需要在新的國土空間規劃框架下，探索“全國國土空間規劃”的總體層次，實現國土空間規劃的戰略統領作用的具體規劃技術方法、實施監管的法律規范和管理體制。

三、回到最初問題——為了發揮國土空間規劃在國家規劃體系中的基礎性作用，實現三規“統一”，我們要做的最根本、最基礎、最急迫的工作是什么？

我的認識是：統一用地標準、統一基礎底版，從而統一信息基礎系統，統一相應法規，是最首要的工作。

1. 統一用地分類

以前在處理與土地用地分類的差異上，強調的是“協調、銜接”。

《意見》明確提出“將主體功能區規劃、土地利用規劃、城鄉規劃等空間規劃融合為統一的國土空間規劃”。所以，“協調、銜接”要向“統一”發展，同時也要對“統一”有辯證的認識與理解：由于土地部門的用地分類、規劃部門的用地分類，服務對象與管理體制既有一致之處也有不同之處，所以“統一”是辯證的統一，是統一下的協調和銜接。即在最高層次的目標上是統一的，體現在3大功能區、大類用地的劃分上；同時在具體落實的層次上，強調協調、銜接，體現在用地的中類與小類上。

具體涉及兩個關系：

（1） 上海標準與國標的關系

一是以前較多考慮上海的特殊性，現在從國土空間角度，從長三角流域協同發展的角度，再次研究上海用地分類與國標的關系問題。

二是從國土空間規劃的角度，需要研究原有國標的完善，如：自然生態用地類別、沿海灘涂用地類別、海洋區域用地類別的增加與細化等。

（2） 城市規劃與土地分類的關系

這里最需研究的是，規劃與土地有些用地類別從名稱甚至定義上看，似乎沒有差異，但其實各方分類的劃分依據不同：規劃以現狀使用為依據，土地以批文、權屬為依據（如2006年的現狀用地圖，松江的泰晤士小鎮，規劃是“居住用地”，土地是“街巷用地”）。

2. 統一的基礎底版

（1）地形圖：需要建立以測繪為基準的地形圖作為國土空間規劃的基礎底版。

（2）現狀圖：重新審核、比較、評估土地與規劃的現狀圖基礎底版，找出差異，并分析兩者差異的原因與某些差異共存的意義。

四、最后有3個頂層規劃的問題與大家討論

1. 省、直轄市總規的上位規劃——全國國土空間規劃，應該如何制定？在內容、深度上如何既體現戰略性又具有統領性？

2. 體現區域特點與聯系的流域（區域）范圍的國土空間規劃如何在全國國土空間規劃中落實？

3. 作為全國范圍的國土空間規劃與下級的國土空間規劃，在內容、深度上是否需要以及如何體現差異性？

顧 紅上海市地質調查研究院 副院長

日前，《意見》正式印發，標志著國土空間規劃體系構建工作正式全面展開。《意見》是指導我國國土空間規劃編制、實施和管理的綱領性文件，在我國空間規劃發展歷程中具有里程碑式的意義。在這一輪國土空間規劃改革之前，按照國務院指示，上海市已經先行啟動新一輪總體規劃的編制工作，并已經獲得國務院批準。在總體規劃編制過程中，我們一直以“資源統籌、戰略協調的空間政策平臺”作為綱領，重點體現“多規合一”空間規劃的統籌作用，是指導下位規劃的戰略實施指引。細讀《意見》，我們可以發現文件中有許多“上海影子”：“多規融合”“彈性留白”“五級三類”“單元推進”等，但《意見》也以更高的站位對我市國土空間規劃工作提出了新的要求，將引領我們沿著既有的軌道“自我革新”。

第一，在體系構建方面，規劃要從“兩規融合、多規合一”走向全面、科學的國土空間規劃體系。經過多年實踐，上海市逐步建立了覆蓋全市、層次清晰的規劃管理體系，現行體系賦予市、區、鎮（鄉）“一級政府、一級規劃、一級事權”，對上海市建設發揮著指導作用。上海市規劃體系還需要自我革新，不斷完善。《意見》的發布終結了空間規劃領域多年的體系之爭，“四梁八柱”總體架構初步建立，但改革任務尚未完成，如何提升規劃的前瞻性與延展性是需要探討的新問題。

第二，在技術方法方面，規劃的角色要從理性工具走向智力平臺。《意見》指出，改變原來以服務開發建設為主的工程思維方式，注重生態優先、綠色發展，強調生產、生活、生態空間有機融合。這就要求我們在國土空間“山水林田湖”生命共同體運行機制研究方面做好智力儲備工作。要主動適應大數據時代趨勢，提高規劃編制的科學性和管理的精細化水平。同時，本次改革，自然資源部對原有規劃技術標準體系提出重構性改革要求，如何建立一套既符合上海市國土精細化管理實際，又銜接國家標準的技術體系是需要著手研究的問題。

第三，在規劃實施方面，要建立綜合治理協調實施政策工具包。首先，新一輪總規批復后，上海市的規劃資源工作已進入“后總規”階段，如何真正體現規劃參與城鄉社會治理的韌性？各專業規劃在技術層面上既要有科學性又要有很強的實施性。其次，《意見》要求落實國家鄉村振興戰略，對地方加強鄉村地區規劃實施管理提出更明確的要求。做好鄉村規劃，并把規劃實施到位，是上海實施鄉村振興戰略的重要前提。最后，要進一步優化國土空間用途管制引導功能、差別化管理機制，不斷提升稀缺性資源的管制剛性，加強對未來不確定性的管制彈性，實現管制手段因地制宜、剛柔并濟。

本刊2019年第2期（總第145期）勘誤表